从高校发展战略谈绩效预算管理(一)

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【摘要】在高校实行绩效预算管理已是一个发展趋势。本文从高校的发展战略出发,指出高校在发展战略实施过程中出现的一些新变化。针对这些变化,探讨了高校进行绩效预算管理的必要性,并提出了新思路。

预算管理是高校财务管理的重要组成部分,贯穿于预算资金的筹集、分配和使用的全过程,对高校理财有深刻的影响。随着高等教育体制的深入推进和高等教育发展战略的调整,高校经费的收支规模逐渐增大,收支结构变得更为复杂,同时伴随着经费的结构性失衡和使用效率的降低,资金的供求矛盾日益突出。如何通过认识高等教育发展战略的演变及内部关系的变化,把目标管理、部门预算和绩效评价有机结合起来,形成以目标为指引,预算为主线,部门为基础,项目为单元、绩效为核心的绩效预算管理模式,笔者对此提出了自己的看法,与同行商榷。

一、对高等教育发展战略的认识

我国社会主义市场经济的建设取得了突出的成就,从计划经济向市场经济转轨是一场重大的革命,但在教育领域、特别是高等教育领域,这场革命却似乎仍然是滞后的。纵观我国高等教育发展的历史,其管理长期仍沿用传统的计划经济手段。随着时代的发展,特别是以高等教育大众化为突破口的我国高等教育现代化发展,引发一系列的思想观念转变,一方面,高等教育发展战略的重要性会不断提升;另一方面,它将逐渐由计划管理走向宏观调控。
纵观我国高等教育发展历史,存在这样的战略阶段划分:

(一)限制发展战略阶段:计划阶段(1949-1991)
我国改革开放以前的高等教育发展战略,其理念深受计划经济的影响,以国家为中心的计划性比较强,在高等教育发展目标上,主要强调依据专门人才需求量来规划发展指标;在发展原则上,即严格按照国家计划分配的资源比例实现投入与产出;在发展机制上,则不断强化围绕计划指标的行政管理效率。这种计划性,往往又受到政治性和随意性因素的影响。这一阶段后期孕育了高等教育发展战略的转变,为下一阶段高等教育相对比较迅速的扩张创造了重要条件。虽然存在理念冲突,但由于客观上经济体制和经济运行方式发生了变化,直接影响到中央和地方的财政收支状况,因此,不管是从人才预测的困难性,还是从调动地方办学的积极性出发,都只能顺应规模逐步扩张的趋势。

(二)稳步发展战略阶段:计划为主,市场为辅(1992-1998)
1992年后,高等教育的“内涵式发展”思路被提出,这一理念体现在高等教育发展战略中,即要求新的发展目标应兼顾国家、地方、个人需要,对扩大高等教育机会持一种相对积极的态度;而要求新的发展原则的基调应是协调稳定与发展之间的关系,主要是控制高校数量,优化高教结构,提倡规模效益,保证教学质量,还有对社会力量办学加以规范等。相应地,要求发展机制作出一定转变:中央向地方适当放权,利用市场作为计划之补充。种种变化表明,我国高等教育发展战略的指导思想已经从“限制发展”转变为“稳步发展”。本阶段的后期即1998年前后,是本阶段战略在发展理念或指导思想上的转变期,这主要是因为国内经济运行背景发生了重大变化,以及有利于规模扩大的多样化高教结构初步形成的缘故,同时也包括外来因素的影响,譬如经济全球化竞争、知识经济萌生、政治民主化、国际间比较等等。后期发生的思想转变,直接推动了高等教育向着大众化目标的快速扩张,客观上要求形成新的高等教育发展战略。

(三)积极发展战略阶段:市场为主,计划宏观调节(1999～2005)
经过稳步发展战略阶段后期的酝酿,全社会高教价值观念在规模扩张问题上逐渐趋向一致,这使得战略从“稳步”到“积极”的转变,在较短的时间内即完成。1999年开始的我国高校大规模扩招,表明以新的发展理念作指导的高等教育战略已演变成型。转变后的发展战略,在发展目标上,突出表现为设法主动地、大量地增加高等教育机会;在发展原则上,表现为通过主动设计合理的高等教育结构实现可接受的规模增长;而发展机制上的表现则是,中央与省两级管理、以省为主的体制基本确立,进而实现将权力下放到省以下,同时开始重视利用市场、引导市场。
纵观高等教育的发展战略的演变,有几点变化值得注意:1.高等教育的改革事实上也在经历由计划到市场的过程,通过对高等教育体制的改革,进一步把高等学校推向了市场,《中华人民共和国高等教育法》的颁布,使高等学校开始成为市场经济中独立的法人实体;2.高等教育关系中学生的主体角色有了新的含义,高等教育商品的消费者角色得到了强化,随着我国高等学校的扩招,入学门槛的放低,选择面的增宽,我国高等教育开始向着普及型教育发展,学生有了更大的选择余地;3.高校的发展与生源之间的关系更加密切,一方面,高校的发展需要生源在数量和质量上的保证;另一方面,高校的发展又直接影响了生源的数量和质量,二者相互依存,相互影响;4.高校的自主性增强,学校资金的收付渠道增多,使得高校在资金的安排和调度上具有更大的灵活性,以及高校参与社会的能力得到进一步的加强。

二、高校预算绩效管理的必要性

要适应新形势下中国高等教育发展变化,就要着眼于社会效益和经济效益,提高自身的办学质量和社会影响力,其实这是对高校财务管理特别是预算管理提出了更高的要求,因为高校资源作为重要的社会资源同样具有稀缺性,提高高校资源的配置效率是市场经济条件下高校发展的核心内容,此外高等教育还具有社会公益性和非营利性,这就决定了要提高自身的办学质量和社会影响力就要考虑“用钱效益”,把有限的资金投放到合理的地方,这里的“合理”,不仅仅是效率,更重要的是其有效性。通过对以上高等教育发展战略演变的分析,结合高校资金的运行过程,得出高校发展与绩效管理的基本关系:

如上图所示,高校发展与绩效管理基本关系来看,整个关系框架由四个部分和一个关键环节组成:高校的影响力、高校的教学科研水平,高校资金资源和作为高校消费者的学生,以及绩效管理环节,绩效管理对整个关系的可控环节性和灵活性很强,绩效管理是整个关系框架的闸门,通过对资金实现预算绩效管理,提高教学科研水平和办学质量,从而扩大高校的影响力和规模,最终吸引学生,打通整个循环系统。改变以前对质量和效益之追求设法通过行政管理措施来达成,而对结构的调整则是通过预先规划作出的僵死局面。