论宪法诉讼(一)

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内容提要法治的核心是树立宪法至高无上的权威性。为此，必须要建立相应的宪法保障制度。而宪法诉讼制度是在实践中证明最有效的宪法保障制度。进一步完善中国的宪法保障制度，建立宪法法院制度，赋予公民以司法救济手段来维护自己的利益，从而调动广大公民参与宪法实施的保障，是中国当代法制建设最为迫切的任务之一。

　　关键词宪法诉讼普通法诉讼司法审查

　　什么是宪法诉讼？所谓宪法诉讼，就是为维护宪法的尊严而进行的诉讼。在法制社会中，宪法具有至高无上的法律地位，宪法的利益就是一个国家的最高利益。无论是实施具体行为还是设施抽象行为都必须以宪法为依据，都不能违反宪法的规定。为保障宪法的最高权威性必须要有相应的程序制度，没有程序作保障的实体利益很难在现实生活中得到实现。宪法诉讼就是为了维护宪法的利益而创造的一种具有司法性质的救济活动。如果说宪法是一国的法律体系中具有最高效力的实体法的话，那么宪法诉讼法就是具有最高效力程序法。在当代的发达国家中普遍都建立宪法诉讼制度，不仅在实质上，而且在形式上。它已经成为一个法治国家中法律体系的重要组成部分，它具有的独特作用和不可替代的地位已经被人们深刻地认识到，不仅在理论上，而且在实践中。

　　宪法诉讼不同于普通法诉讼。普通法诉讼一般是指民事诉讼、刑事诉讼和行政诉讼。这三大诉讼的共同点是确定当事人的具体行为是否符合有关的法律法规等规范性文件的规定。诉讼标的只限于具体行为。在司法实践中，要严格遵守以事实为根据，以法律为准绳的司法原则。至于法律是否符合宪法，则是宪法诉讼所要解决的问题。普通法院对此原则上是没有审查权的。这就产生了法治社会中的空白点。在普通法诉讼中，法律及其他规范性文件的效力状况无法得到确认，致使诉讼不能继续进行下去。宪法诉讼的意义恰恰在于对法律及其他规范性文件是否合乎宪法进行审查，以确定他们的效力。宪法诉讼是对普通法诉讼的重大补充。宪法诉讼与普通法诉讼相结合构成了一国完整的宪法保障体系。

　　宪法诉讼不同于司法复审。司法复审制度起源于英国和美国。在当代美国，司法复审是指当事人请求法院对行政主体或下级法院对事实或法律适用的裁决是否正确进行审查的活动。司法复审事实上包含两种审查：一是审查具体行为是否符合抽象行为；一是抽象行为是否符合宪法和法律。这两种审查都由普通法院来执行，而不设立独立的宪法法院和行政法院。在英美的传统观念中普通法院享有崇高威信，是保护个人自由和权利的坚强堡垒。宪法诉讼和司法复审的区别主要表现在下列几个方面：第一，法院受理案件的条件，也就是原告的起诉资格。在宪法诉讼中，原告的起诉资格要求很低。几乎任何一个公民都享有原告的资格。原告的诉讼不以被告的具体行为为前提。也就是说，宪法诉讼是抽象的、独立的诉讼，并不意味着必须解决现实生活中发生的，具体的法律争议。而且，原告与被告之间也不一定必须存在利害关系，可以有利害关系，也可以没有利害关系。而在司法复审中，原告的起诉资格必须要符合一定的条件。根据美国当今的法律规定，原告的起诉资格主要取决于是否具有事实上的损害，这是宪法要求的标准。即使对一个抽象行为提起诉讼，也不是任何人都可以作原告。只有受到该抽象行为支配的人才享有原告的资格。第二，在审查的行为范围上也有区别。宪法诉讼审查所有的抽象行为是否符合宪法和特定的具体行为是否合乎抽象行为，以审查抽象行为为主。而在司法审查制度下，司法机关的审查范围广泛得多。司法机关不仅有权审查所有的抽象行为是否符合宪法，而且还要审查一般的具体行为是否符合抽象行为。第三、在司法机关审查的程度上也有区别。宪法诉讼是法律审而不是事实审，宪法法院只审查案件中涉及到的法律问题，如法律规范的含义和法律概念的含义等等。司法审查的范围则不限于法律问题，对案件事实也有权力进行审查。

　　宪法诉讼分为抽象的宪法诉讼、权限争议诉讼、公益诉讼、弹劾诉讼和选举诉讼。通过考察其他国家宪法诉讼制度，会给予我们很大的启发，有助于在借鉴的基础上建立我国的宪法诉讼制度。

　　首先，关于抽象的宪法诉讼。抽象的宪法诉讼是宪法诉讼的核心内容。抽象的宪法诉讼是指当公民或组织的宪法权利受到非法的或不当的侵害以后，可以向司法机关提出消除侵害、给予救济的诉讼。公民或组织的权利可能会受到两种性质不同的行为的侵害：一是具体行为的侵害；二是抽象行为的侵害。一般说来，公民或组织的权利受到具体行为的侵害后，只要通过刑事、民事、行政诉讼予以保护就够了。但是，在一些情况下，公民或组织的权利会受到抽象行为的侵害，普通法的诉讼对此是无能为力的，总是有些公民或组织的的宪法权利得不到普通法的保护，这样就在公民和组织的权利的保护方面留下了空白。这个空白若不填补，法制对公民和组织的权利的保护就是不全面的，有缺陷的。英美等国的司法复审制度，是世界上最早的包含着抽象的宪法诉讼的制度。经过长时间的发展，它的内容越来越丰富。公民不仅可以请求审查一般的具体行为，还可以请求审查抽象的行为。公民不仅可以请求附带的审查抽象行为，还可以请求独立地进行。公民不仅可以请求审查国家机关的立法行为和管理行为，还可以请求审查社会组织的制定纪律性文件的行为和管理行为。公民不仅可以为了自己的利益请求司法审查，还可以为了公共的利益请求司法审查。但是，公民不能请求司法机关实施弹劾行为。法国模式的行政法院制度和奥地利模式的宪法法院制度，也都赋予了公民广泛的司法请求权，公民行使宪法诉讼的权利的门槛很低，非常有利于保障宪法的利益。法国行政法院同英美的普通法的司法审查制度一样，规定：凡受到行政行为侵害的人（公民和法人等，）都可以诉诸行政法院，以审查该行为是否合法和合宪。这里的行政行为既包括抽象行政行为，还包括具体行政行为，对公民和法人权利保障的范围是相当广泛。德国、意大利、奥地利、西班牙等国的宪法法院也规定：任何宣称其某项基本权利受到公共当局侵犯的人都可以向宪法法院提出违宪控诉。

　　第二，关于权限争议诉讼。公共权力在行使的过程中产生纠纷，请求司法机关依法裁决的活动。法国的权限争议法庭最具有代表性。权限争议法庭从严格意义上讲既不属于行政法院，也不属于普通法院，它是为了解决普通法院和行政法院的司法管辖权纠纷而成立的特殊类型的法庭。它实质上是一个具有宪法性质的仲裁法庭。意大利宪法法院的主要职能之一就是裁决国家机关之间、国家和区之间以及区和区之间管辖权限方面的冲突。日本的机关诉讼也具有宪法诉讼的性质。《行政案件诉讼法》第六条规定了机关诉讼，它是指有关国家和公共团体的权限是否存在以及确定它们之间权限关系的诉讼。日本的《地方自治法》第一百七十六条规定地方公共团体的长官与议会的纠纷，第一百四十六条规定主任大臣与都道府县知事的纠纷，都道府县知事与市町村长的纠纷等，均适用机关诉讼。机关诉讼有例外。下级行政厅由于上级行政厅权限的行使，下级行政厅的权限被损害的，下级行政厅不得提起机关诉讼；原处分机关的处分被有权机关撤销的，原处分机关不得提起机关诉讼。美国司法复审制度中的首先管辖权制度，也具有宪法的性质。首先管辖权是指法院和行政机关对于某一案件都有原始管辖权时，由行政机关首先行使管辖权，法院只是在行政机关作出决定后才进行审查。首先管辖权制度的产生主要有两方面的考虑：一是保障行政政策的一致性；一是利用行政机关的专门知识。

　　第三，关于公益诉讼。公益诉讼是指原告不是为了自己或者主要不是为了自己的利益而是为了公共利益或社会利益向法院提起的诉讼。美国的私人检察总长理论独具特色。在1943年的纽约州工业联合会诉伊克斯案件中，法院指出，国会为了保护公共利益，可以授权检察总长对行政机关的行为申请司法审查，国会有权依法律指定其他当事人作为私人检察总长，主张公共利益。由于这样的规定就产生了一个案件或者争端。国会对遭受行政行为侵害或不利影响的人授予起诉资格，正是指定了一个私人检察官。实际上排除竞争者和消费者对不法的行政决定具有起诉资格，很难想象有其他人会对行政机关的不法决定申请法院审查。私人检察总长的起诉资格能够发挥效果，必须真正有人具有动力进行诉讼，反对行政机关违反公共利益的不法行为。这类人只能是自己对案件也有起诉资格的人。由于起诉资格和原告所受损失的大小无关，因此在私人代表公共利益进行诉讼的时候，往往是原告个人的利益较小，而公共的利益比较大。这样的诉讼最典型的案件，是环境保护者为了制止行政机关破坏环境的违法行为而进行的诉讼。

　　日本的居民诉讼程序。在日本，普通地方公共团体的居民，对于该普通地方公共团体首长、委员会、委员、职员认为有违法或不当支付公款、疏于财产管理的，可以请求审计委员会采取防止、纠正该行为及其他必要的措施。请求上述审计的居民对审计委员会所作出的行为不服的，可以提起诉讼。这就是居民诉讼。居民诉讼的对象，限于财产会计上的行为。原告仅限于该地方公共团体所辖区域的居民。

　　德国的公益代表人诉讼。设置公益代表人并由其参加诉讼是德国行政诉讼的一大特点。德国十分注意在行政诉讼中强调对公共利益的保护。因为对于公共利益与私人利益，不能用同一个标准加以衡量。为此德国的《行政法院法》确立了行政诉讼的公共利益代表人制度，即把联邦最高检察官作为联邦公共利益的代表人，州高等检察官和地方检察官分别作为州和地方的公共利益的代表人，它们分别参与联邦最高行政法院、州高等行政法院和地方行政法院的行政诉讼。检察官属于司法行政官，它只受政府命令的约束。公益代表人在行政诉讼中是作为参加人参加的，为捍卫公共利益，可以提起上诉和要求变更。