论伊拉克组建新政府的国际法问题(一)
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“内容摘要”战后伊拉克的重建问题，主要是新政府的组建。它涉及到美国占领军和“重建和人道援助署”的国际法地位，也关系到国际法上承认的法律制度，未来伊拉克临时政府不具备承认的国际法条件。美国或美英联军单方面的组建未来伊拉克新政府，必将陷入困境。联合国应当在组建未来伊拉克新政府中发挥重要的作用。
“关键词”战后伊拉克 组建新政府 国际法承认 联合国作用
随着美伊战争临近结束，战后伊拉克的重建问题已经摆上了议事日程，尤其是美国在伊拉克着手组建战后伊拉克临时政府，引起了国际社会的广泛关注。在美国军事占领伊拉克的情况下，如何组建和评价战后伊拉克新政府，成为当代国际法的一个新视点。今年4月21日，美军当局公布了将政权移交给伊拉克人民管理的三个阶段，第一阶段，即现阶段，其主要任务是恢复国家秩序和稳定，制止无政府主义和偷盗行为。第二阶段，伊拉克人民与美英联军建立临时政府。第三阶段，通过选举，建立伊拉克新政府。 笔者试图从国际法的角度，审视和评价战后伊拉克组建新政府的法律问题。
一、美国的军事占领与“重建和人道援助署”
（一）占领和占领军的国际法义务
所谓占领（Oupation），是指把别国的领土或相当于领土的地区置于本国军队的权力之下。美国对伊拉克的占领，属于战时交战国军队把敌国的领域置于自己支配下的军事占领。 当然，由于军事占领而获得的事实上的权力，应当受到国际法的制约；占领军自然负有国际法上的义务。1899年海牙第二公约（陆战法规和惯例公约）第三编“在敌国领土内的军事当局”第42条第2款规定，占领只适用于该当局建立并行使其权力的地域。1949年日内瓦第四公约（关于战时保护平民的日内瓦公约）第54条第2款规定，占领国必须维持该地有秩序的统治。根据国际法的规定，占领地统治的最重要原则是，占领并不改变被占领国的国际法主体地位，占领是受战争形势左右的对敌国地区的暂时支配。但是，由于占领地原主权者的统治处于停止状态，占领军可以采取保障自身安全和统治占领地所必须的措施。 当占领军的事实上的管辖权形成以后，就必须对被占领土及其平民负责。虽然，占领军在被占领土上为了维护当地秩序和自身的安全而建立其统治机构，在国际法上并不认为非法；但是，当美国的军事占领本身违反《联合国宪章》的情况下，其占领以后的行为就难以获得国际法上的依据。
（二）“重建和人道援助署”及其性质
今年4月15日，美国国防部宣布，伊拉克的主要战斗“已经结束”。随着萨达姆政权被美军推翻，伊拉克境内出现了权力真空。而早在伊拉克战争还在如火如荼地进行时，美国就已经构建了战后伊拉克过渡政府的管理构架──“重建和人道援助署”，任命美国退役将军加纳为负责人。在美国军队攻占巴格达以前，美国总统又任命了巴格达的新市长──美国曾驻也门的女大使芭芭拉・博廷。目前，在伊拉克境内，执掌伊拉克权力的显然是由美国组建的“重建和人道援助署”。从国际法的角度审视“重建和人道援助署”的性质，显然，它不是伊拉克的政府机构，而是美国占领军在其占领地所建立的暂时的统治机关。美国宣称，的该机构的主要任务是恢复国家秩序和稳定，制止无政府主义和偷盗行为。 据此可见，美国并没有把人道主义援助作为该“重建和人道援助署”的主要任务，而众所周知，对于战后的被占领土上的人民来说，最渴望的就是国际人道主义行动及其安排。
二、组建伊拉克临时政府与国际法承认
（一）美国组建战后伊拉克临时政府
根据美国对伊拉克的重建计划，其第二步骤是组建伊拉克临时政府。今年4月15日，在美国的召集下，伊拉克反对派代表在伊拉克南部小城乌尔首次召开了有关伊拉克战后重建的会议。会议发表了一项声明，强调未来伊拉克政府必须是“基于法律基础上的政府”。但是，包括伊拉克最大的什叶派穆斯林反政府组织“伊斯兰革命最高委员会”在内的一些组织，由于不满美国主导伊拉克战后的政治重建而抵制了这次会议。4月28日，伊拉克各政党派别代表在巴格达再次举行会议，商讨组建伊拉克过渡政府问题。美国已经开始向巴格达派遣一批伊拉克流亡人士，参与由美国主导的伊拉克战后临时管理机构的工作。他们将在美国退役将军加纳的领导下，与美英官员一道工作，其主要任务是帮助美英官员搭建未来伊拉克临时政府各个部门的架构。 然而，一个新的政府，包括临时政府的成立，就会发生政府承认的国际法问题。
（二）国际法不承认未来伊拉克临时政府
所谓承认（Recognition），根据国际法实践，是指既存的国家对新国家或新政府产生的事实所作的任意性的政治法律行为。 新政府的承认，是指在国家领土未变，但是，国家内部产生了政府的新旧更替，使得国家这一国际法主体产生了新的对外代表时，承认新政府作为国家的正式代表，并表明愿意同它发生或继续保持正常关系的国家行为。
新政府要得到国际社会的承认，必须具备的前提条件是，新政府必须事实上控制了这个国家，取得了有效统治（Effective Control）。 对此，英国国际法学家詹宁斯教授 认为，承认政府的标准是，一个政府事实上控制了这个国家，并受到大部分居民习惯上服从，并有长久存在的合理希望，可以说代表这个国家，因而有权被承认。新政府必须受到已经大体上宣示出来的国民意志的支持，并且，必须有证据证明人民对于革命变革已经充分表示了赞同。然而，一个政府仅仅由于另一个国家的武装部队在它的领土上的支持而控制着国家，可能有理由被认为是不值得承认的。 从美国对伊拉克的军事占领来看，美国将要组建的伊拉克临时政府，显然无法体现伊拉克国民的意志，近来发生在伊拉克境内的大规模的游行示威足以佐证；而且，该临时政府所要代表的国家是在美国武装部队的控制之下。这又是与詹宁斯教授主张的承认政府的标准相悖的。