后农税时代的新农村建设与教育(一)
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[摘要] 后农税时代以工业反哺农业、城市反哺农村为根本特征。在“以工促农、以城带乡”政策导向确立、政府投入大量增加的有利条件下，农村发展的突出问题是，这些新政策能否很好地得到实施。其中，农村义务教育经费保障政策的价值选择、合理性和有效性尤为需要审思和检视，并关注和思考该政策实施过程中出现的新问题及其相关的对策。
[关键词] 后农税时代；新农村建设；教育政策
后农税时代，即农业税取消以后的时代。中国经历了将近一个世纪的工业化建设进程，提出了科学发展观和建设和谐社会的战略。2006年在全国范围取消延续了2600年之久的农业税。与农税时代相比，后农税时代实行以工、以商养政代替以农养政政策；由夺民（指农民）弱民走向养民、强民政策；以工业反哺农业、城市反哺农村代替以农支工、以乡支城的政策。这也正是今天“新农村建设”所体现的宗旨和精神。
“后农税时代”表达了国家建设和发展的价值追求，这种追求最终落实为政策和制度。“新农村建设”及其运动是承载这种价值取向的实体。新农村建设需要大量人、财、物的支持，其主要来源于政府的制度安排和政策保证。“教育”是实现新价值取向和建设新农村的有力工具之一，教育政策至关重要。
一、背景与问题
（一）“新农村建设”的重申
新中国成立至今的半个多世纪里，我国曾几度重申“新农村建设”概念，并展开了相应的实践。20世纪50年代，在提出建设社会主义现代化工业、农业、国防和科学技术目标的同时，提出了建设新农村的任务――通过生产资料所有制变革推动生产关系变革和整个生产的发展，进而改变农民生活。20世纪80年代，为了稳定家庭承包经营基础，重申建设社会主义新农村。2006年，党和政府再度提出“新农村建设”，这是中国政府对社会发展的一次战略调整。以往“新农村建设”在行政主导型城乡二元体制格局下进行，农业为工业化提供原始积累。而今的“新农村建设”是在我国开始实行城乡统筹战略，实行市场主导型城乡二元结构并逐步走向城乡一体化的背景下提出来的。[1] 体现了科学发展观和建设和谐社会的理念，标志着我国的工业化、城市化、现代化建设进入了一个新的发展阶段。
党的十六届五中全会全面阐述了社会主义新农村建设的丰富内涵，即“一个前提、二十字要求、三条原则、四大任务、五项建设”。“一个前提”即统筹城乡经济社会发展；“二十字要求”即“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”；“三条原则”即从各地实际出发、因地宜的原则，尊重农民意愿、发挥农民主体作用的原则，依靠农民辛苦劳动和国家政策扶持相结合的原则；“四大任务”即推进现代农业建设，全面深化农村改革，大力发展农村公共事业，千方百计增加农民收入；“五项建设”即全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、党的建设。新农村建设是一场综合治理运动，是一场意识形态革命――农村问题不仅仅是农村问题，而是中国社会的政治问题、经济问题和教育问题。新农村建设的本质是针对我国工业化过程、城市化过程中农村出现的问题，以国家投资主导，以国家财政用于公共设施投入增加为主要手段，带动农村的综合建设和治理，实行山水田林路的综合投入、综合整治，以改变农村的面貌，保持山川秀美的乡村特色。
（二）“取消农业税”举措的推行
本届政府的农村新政有两个着力点：[2] 一是给农村有力的经济支持，采取若干有力措施增加农民收入――取消农业税，直接补贴粮食生产，在农村教育、医疗卫生等方面增加投入。二是切实保护和张扬农民权利，废除“收容遣送条例”，取消农民流动就业的若干歧视性规定，采取严厉措施处理征地过程中对于农民的利益侵犯，高度重视解决农民工工资等。
取消农业税是从根本上解决“三农”问题的一项重大战略性举措。这项新政策的制定与实施，为消除我国行政主导型城乡二元结构、调整国民收入分配结构、转换基层政府和村民自治组织职能、进一步精简乡镇机构和减少财政供养人员创造了条件。[3] 税费改革的真正内涵不仅是减轻农民负担，而且更包括调整国民收入再分配格局。解决再分配的公平问题要以公益事业优先为原则，保证不同地区、不同阶层的公民可享受大体相同的公共服务。免税意味着国家对农村的扶持（主要是财政投入）义务和农民自组织共同维持治理的合法性。
取消农业税确实给农民带来了实惠。但乐观之余我们发现，在新政策实施过程中，旧问题依然存在，并又产生了新问题。对每个农民而言，农业税只是农民负担中的一小部分，更多的是基层政府以各种名目收取的其他费用，干群紧张关系依然会长期存在。对基层政府而言，税收再加上利用税收而“搭车”的收入是一笔可观的费用，取消农业税会导致乡镇政府的财政入不敷出，进而影响乡村公共事业的建设。后农业税时代给基层政府的定位是“服务型政府”，但拮据的财政状况使其没有实力为农民提供包括义务教育在内的各项公共服务。
在“以工促农、以城带乡”政策确立、政府投入大量增加的有利条件下，农村发展的突出问题是，这些好的政策能否充分发挥作用和惠及农民。问题的关键是如何充分张扬农民的政治、经济、文化等方面的权利，从而改变农村的社会治理结构、经济增长方式和生活方式。而农村的社会治理结构、经济增长及生活方式的改变与教育密切相关。人力资本理论的代表人物舒尔茨分析了教育与经济增长、个人收入的关系，认为一个人受教育后的收益有五项：未来较高的收入、未来较健康的身体、未来较强的工作能力、未来合理安排家庭活动的能力和未来较大的职业机动性。丹尼森也认为，由教育量而引起的劳动者教育程度的提高，不但促进过去的经济增长，而且通过教育途径能改变未来的经济增长方式。[4] 可见，教育是新农村建设和改造贫困的重要工具，教育政策是均衡城乡教育发展、补偿农村政策性贫困的重要手段。在这样的历史背景和政策环境下，本文以2006年2月21日颁布的《中央关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（以下简称《意见》）为依据，围绕“新农村建设与教育”这一核心问题，选择与这一主题密切相关的农村义务教育经费保障政策进行讨论。
二、农村义务教育经费保障政策及其新问题分析
《意见》第18条“加快发展农村义务教育”规定：着力普及和巩固农村九年制义务教育。2006年对西部地区农村义务教育阶段学生全部免除学杂费，对其中的贫困家庭学生免费提供课本和补助寄宿生的生活费，2007年在全国农村普遍实行这一政策。继续实施国家西部地区“两基攻坚”工程和农村中小学现代远程教育工程。建立健全农村义务教育经费保障机制，进一步改善农村办学条件，逐步提高农村中小学公用经费的保障水平。加强农村教师队伍建设，加大城镇教师支援农村教育的力度，促进城乡义务教育均衡发展。加大力度监管和规范农村学校收费，进一步减轻农民的教育负担。
（一）农村义务教育经费保障政策分析
教育政策是由政府及其机构和官员制定，用来调整教育领域社会问题和社会关系的公共政策。分析一个教育政策的价值特征要看它的价值选择、合法性和有效性。[5] 价值选择是教育政策价值特征的现象形态。它规定着把教育利益――教育权利、机会、经费等在何时分配给何人和如何分配。上述政策价值选择明确，体现了后农税时代系统建设新农村的理念，表达了教育政策追求均衡、和谐、公平发展的目的和价值。农村义务教育纳入国家保障体系是我国社会和教育发展的里程碑。从政策理念上判定，这是一项好的教育政策。