农村信用社统一法人制改革的局限及完善建议(一)

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取消各乡信用社法人资格,以县为单位组建统一法人的农村信用社,是正在进行中的农村信用社改革的一项重大举措｡农村信用社统一法人制自1999年在江苏试点以来,受到普遍好评,并正在全国普遍推广｡陈小玲、池治新等总结了统一法人制的好处,认为它基本上解决了二级法人制的弊端｡[1][2]然而,也有人看到了统一法人制存在的问题｡凌涛认为,已有的县联社一级法人试点经验表明,除非政府拿钱,否则即使扩大了法人组织,县联社的风险也不会得到降低或有效控制｡[3]显然,统一法人制改革虽然取得了一些成效,但它同时也带来了一些新的问题｡本文将剖析农村信用社统一法人制改革过程中的问题及其制度成因,并提出相应的改革建议｡

　　
　　一、农村信用社统一法人制改革带来的问题
　　
　　1.平均主义和侵权问题｡在统一法人制“统一”的过程中,平均主义重新抬头｡从社员的角度看,统一法人制以前不同信用社每股股金的含金量如净资产或收益不同,但统一以后则被强行拉平;从信用社职工的角度来看,统一法人制以前不同信用社的经营状况不同,收入差距较大,但在统一法人制完成以后,基层信用社失去了经营自主权,分配上的差异也大大减小,职工的积极性相应下降,新的平均主义和大锅饭应运而生｡虽然也提出要遵循自愿的原则,但统一法人制改革利用了基层信用社民主管理制度的缺陷,很容易就使信用社和社员自愿改革｡尽管有的联社在职工待遇上对不同信用社实行区别对待,但却没有对信用社的真正产权人——社员进行区别对待｡在这里,明晰产权以侵权为前提,深化改革以平均主义为代价,尽管最终结果可能会被广泛接受,但其负面影响其实是广泛而深远的｡
　　2.集中统一管理方面的问题｡取消基层社法人地位而实行统一法人制,基层社与县联社因此成为一个统一的整体,这在一定程度上有利于加强联社对基层社实行统一法人制后信用社一般保留原有称号的集中统一管理｡有些地方实施财务集中统一管理,有利增收节支;实施人力资源的集中统一配置,有利于人才的培养和选拔;实施集中统一的内控制度,有利于规范各基层社的经营行为｡然而,同样在集中统一管理方面,有些地方则在统一法人制后出现了新的问题,主要表现在:第一,权利过分集中,容易产生滥用职权和腐败现象;第二,规模庞大,在管理上容易造成一管就死、一放就乱的局面;第三,基层社没有经营自主权,积极性难以调动｡中国人民银行临沂市中心支行课题组的研究表明,权力过于集中是农村信用社经营状况恶化的根源之一｡[4]在实行统一法人制以后,农村信用社的经营管理权更加集中于县联社,如果没有合理的内部治理结构,如果不能正确处理集权与分权的关系,集中统一管理可能带来各种弊端｡
　　3.资金统一调剂方面的问题｡实施统一法人制后,有些联社在全县范围内统一灵活地调剂资金,合理地掌握资金头寸,把资金富余社的资金投放到资金需求量大的地方及符合农业产业化发展的项目上,可以在一定程度上提高资金的使用效益｡然而,在有些地方则出现了相反的结果｡不少联社的所谓资金调剂无非是将资金集中投放到他们认为效益较好的乡镇企业｡一旦企业经营效益不佳,信用社必然随之陷入困境｡而且贷款投放过于集中本身就是一种风险,容易造成少数乡镇企业与信用社之间一损俱损、一荣俱荣的局面｡实行统一法人制后的联社更容易受县政府的干预,不可避免地会违背贷款原则,将贷款投向地方政府需要的建设项目,资金的使用效益很难保证｡此外,资金统一调剂的另一种影响是,那些被认为效益不佳的贷款地区(主要是相对贫困的地区)和贷款对象(主要是农户),将更加难以获得贷款,由此造成融资上更大的不公平,扩大地区差距和贫富差别｡可见,统一法人制下进行的资金统一调剂可能反而不利于提高资金的使用效益,而且不管是否提高了资金的使用效益,都容易造成公平的缺失｡
　　4.风险防范与化解方面的问题｡一些地方在实行统一法人制前,基层信用社作为独立核算单位,资金规模小,资产质量差,经营风险大｡实行统一法人制后,个别风险社的风险得以化解,联社整体资金实力增强,提高了风险防范能力｡然而,在另一些地方,风险问题并没有明显改善,甚至还有恶化的趋势｡其原因在于,统一法人制下的风险化解实际上主要表现为一种风险掩盖｡一些基层高风险社融入联社以后,其个别风险被联社的整体经营成果所掩盖｡然而,如果联社整体经营状况不佳的话,高风险社的风险不仅不能被掩盖,反而会被扩散,转化成为县联社的整体风险｡可见,统一法人制对有些地方的农村信用社来说,有利于其风险防范与化解,但在有些地方,统一法人制只是导致风险的暂时掩盖,可能还会引起风险的扩散｡
　　5.普通农户受到冷落的问题｡统一法人制下,由于组织规模过大,社员加入门槛提高,普通农户难以或不愿成为社员｡即使成为社员,普遍存在的搭便车行为使他们实际不会积极参与联社的民主管理,不会而且也难以参与信用社的决策监督,由此也就难以保证他们在享受贷款服务方面的权益不受侵害｡少数普通农户尽管还是信用社的社员或股东,但相对于其它大股金社员、团体社员而言,他们基本上沦为配角,各种产权权利均难以得到保证｡一旦这种联社向合作银行甚至商业银行转化,普通农户基本上将会被逐渐淘汰出局｡这样,本来为农户互助融资需要而设立的信用社就完全异化,变得与农户毫无关系｡在此情况下,如果不出现新的信用合作组织,广大普通农户面临的必将是高利贷的重新泛滥｡
　　
　　二、农村信用社统一法人制的制度局限
　　
　　统一法人制不是一种完美的农村信用社组织制度｡上述问题之所以产生,是因为统一法人制也存在着制度局限｡
　　1.股权结构的局限｡按照现有规定,在统一法人制下的农村信用社股本结构中,单个自然人投资最高不超过股本总额的5%,职工持股总额不超过股本总额的25%,自然人持股总额不得少于总股本的50%,单个法人投资最多不超过股本总额的5%｡正是这样一种股权结构,带来诸多问题,主要表现在以下两个方面:
　　(1)职工持股过多的问题｡职工持股总额可以达到股本总额的25%,这尽管在一定程度上可以调动职工的积极性,有利于充实信用社的资本金,但是,其负面影响也是明显的:一是职工会普遍倾向于争取尽量多盈利,从而会促使信用社进行更多趋利性的经营活动,忽视为社员服务的宗旨;二是职工股按股分红,在信用社内部职工之间形成另一种形式的平均主义;三是如果信用社长期处于亏损状态,就会出现无人入股,挫伤入股职工积极性的现象｡我国上市公司已普遍取消了内部职工股,这一做法值得参考和借鉴｡