论日本的灾害对策体制及对我国的借鉴(一)

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日本是世界上地震、台风、海啸、暴雨等自然灾害最多的国家之一。日本素有“地震国”之称。据2007年日本《防灾白皮书》统计，从1997年至2006年，在仅占世界0.25%的国土面积上，日本共发生了里氏6.0级以上地震187次，占全世界的20.7%。[1]
在与自然灾害的长期抗争中，日本形成了一套可以说是世界上最完善的防灾减灾抗灾救灾的综合性灾害对策体制。 “他山之石，可以攻玉”，本文通过灾害对策立法、灾害应对机制、防灾教育机制等三个方面对日本的考察，提出完善我国的灾害对策体制的建议。
一、完善灾害对策立法

（一）灾害对策法律体系

作为世界上较早制定灾害对策法律的国家，日本已经形成了庞大的灾害对策法律体系。每一次重大灾害发生后，日本往往就会制定出一部重要法律。总体而言，日本灾害对策法律按其照内容和性质，可以分为灾害对策基本法、灾害预防和防灾规划相关法、灾害紧急对应相关法、灾后重建和复兴法以及灾害管理组织法等五大类，共由53部法律构成。其中有基本法5部、关于灾害预防的16部、关于灾害应急的3部、关于灾后重建的24部、关于防灾救灾组织的5部。[2] 具体来看，与地震灾害有关的基本法有3部。与地震灾后恢复重建及财政金融措施有直接关系的有《建筑物抗震改修促进法》等24部。[3]

（二）灾害对策基本法

1947年日本颁布了战后第一部关于应对灾害的法律《灾害救助法》。以1959年伊势湾台风为契机，日本于1961年颁布了减灾防灾的基本大法――《灾害对策基本法》，迄今已经修改23次。[4] 这是日本灾害预防、灾害紧急对应和灾后重建的根本大法，可以说是日本防灾减灾抗灾法规的“总宪章”、“防灾宪法”。《灾害对策基本法》成为驾驭减灾系统工程全局的纲领性法律，其他减灾法规均在这部“抗灾宪法”的基础上展开，如洪水、火山、雪灾、森林火灾、风水灾、航空灾害等多个灾种的灾害应对法律。[5] 根据灾害预防、紧急对应、灾后重建等防灾不同阶段，制定了内容丰富的各类法律法规。形成了一个庞大的防灾减灾救灾法律体系。

（二）地震相关立法

日本关于地震的法律涉及地震观测、紧急应对、抗震支援、地震研究等各个方面。1978年12月，日本政府国土厅制定了《大规模地震对策特别措施法》。1995年1月日本发生举世震惊的阪神大地震后，制定了《地震防灾对策特别措施法》。[6]1950年就制定的《建筑基准法》，自阪神大地震后，1996年、2000年、2006年连续了3次，大大提高各类建筑的抗震基准。1995年日本还制定了《建筑物抗震改修促进法》，要求学校、体育馆、医院、剧院、商场等公用建筑要增加超过普通楼房的抗震强度。[7]与地震灾后恢复重建及财政金融措施有直接关系的有《建筑物抗震改修促进法》（1995年）、《地震对策财政特别措施法》（1980年）、《地震保险法》（1965年）、《受灾者生活再建支援法》（1998年）等24部法律。[8]

（三）其他灾害立法

1998年颁布的《国家全面发展法》将“日本更加安全和宜居”列为国家发展的五大目标之一。“安全”主要就是指国家必须有抵御大规模地震和其他自然灾害的能力。[9]此外，1998年4月28日，日本政府还颁布了世界上第一部气候变化专门法律《气候变暖对策法》。为了预防、减轻气象灾害等自然灾害，日本政府也制定了《防洪法》、《森林法》、《气象业务法》、《灾害资助法》、《海岸法》等与预防、减轻气象灾害有关的法律。[10]
二、建立灾害应对机制

依据上述法律，日本建立起了完善的防灾减灾救灾机制和灾害应对处理机制：

（一）建立全国性防灾组织体制

首长负责制的中枢指挥系统是危机管理和灾害应对机制的核心。[11]日本建立了相对完整的防灾组织体系。根据《灾害对策基本法》，日本在内阁府设立由首相任主席的“中央防灾会议”，作为国家防灾对策方面最高的权力机构。另外，政府还设置防灾大臣，负责审议防灾重大事项，组织制定与防灾有关的基本政策和大规模灾害应急对策，综合协调政府各相关部门的抗灾救险工作。[12]

（二）建立防灾预警预报机制

日本建立了比较健全的灾害预警机制，针对重大气象灾害及时发布预报和警报。气象单位根据气象情报在可能发生灾害时发布“注意报”，可能发生重大灾害时及时发布“警报”。通过预警机制，能及时形成政府、社会团体、企业和志愿者等多种主体共同行动的防灾救灾应急机制，最大限度减轻灾害损失。日本不断地探索震预报和速报，终于取得了巨大成功。2008年6月14日日本东北部发生里氏7.2级地震，世界上第一个地震速报系统发挥了作用，使用这个系统的日本气象厅在最强地震波到来前10秒钟就通过电视等途径向公众发布了地震预警信息。

（三）建立灾害应急救援机制

灾害发生后，中央和各级地方政府迅速收集受灾范围和程度等信息，全面掌握灾情，并将有关信息及时传递给各有关部门和受灾民众。根据《灾害对策基本法》，一旦灾害发生，受灾地区的各级政府迅速成立“灾害对策本部”。重大灾害发生时，国家成立由内阁防灾大臣任本部长的“灾害对策本部”，或成立由首相任本部长的“重大灾害对策本部”，启动全国性应急指挥系统。[13]

（四）建立完善的灾害救援体系

日本建成了由消防、警察、自卫队和医疗机构组成的较为完善的灾害救援体系。消防机构是灾害救援的主要机构，同时负责收集、整理、发布灾害信息；警察的应对体制由情报应对体系和灾区现场活动两部分组成，主要包括灾区情报收集、传递、各种救灾抢险、灾区治安维持等等；日本的自卫队属于国家行政机关，根据《灾害对策基本法》和《自卫队法》的规定，灾害发生时，自卫队长官可以根据实际情况向灾区派遣灾害救援部队，参与抗险救灾。[14]
三、建立完善的国民防灾教育机制

（一）加强防灾教育和防灾训练，提高民众防灾意识

为提高民众对气候灾害的防御意识，日本政府非常重视强化防灾救灾知识的普及教育，支持民间自发的防灾活动，为民间开展防灾事业创造良好环境。日本还建立了相关的培训制度和协作体制。总体而言，日本全社会及民众防灾意识较强，具备基本的防灾自救知识和能力。[15]

（二）建立学生防灾教育机制

日本儿童从小就要接受防灾教育，并将防灾教育内容列入了国民小学生教育课程。早在20年前，日本就开始出版针对中小学校园内安全的教材，并按照每一年级不断变化其中的内容。教育的方式则根据不同的年龄段而实施。充分考虑学生的教育心理、生理特点，体现趣味性、知识性。

（三）设立防灾日

1982年5月由内阁做出决定，将每年的9月1日定为“防灾日”，除了“防灾日”，日本政府还将8月30日至9月5日定为“防灾周”，进一步加强国民抗震防灾的意识。日本吸取阪神地震的经验教训，将每年的1月17日定为“防灾和志愿者日”，将1月15日至21日被定为“防灾和志愿者周”。1993年日本北海道西南海底发生7．8级地震海啸诱发特大火灾，死亡200多人。为了吸取教训，日本还规定每年7月10日为防海啸活动日。