浅析社会救助“社区化”之路(一)
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摘要：社会救助的“社区化”管理是发展趋势。本文以烟台市上夼西路社区为个案，初步探究存在的问题。并提出了相应政策建议，力求为社会救助“社区化”之路提供有益参考。
关键词：社会救助“社区化”；社区就业；新型分类救助；资源整合；“一站式”服务
社会救助制度作为现代社会保障体系中的重要组成部分，在保障社会弱势群体基本生活、维护社会稳定、促进社会再生产等方面发挥了重要作用。社区作为现代社会的地域、生产与生活单位，是社会救助制度有效实施的载体。特别是随着现代社会救助的主体逐步由政府向多元化社会主体过渡，社区更是起到了“缓冲带”与“执行平台”的作用。
一、相关概念界定
（一）社会救助
所谓社会救助，是依据法律规定，政府和社会对因自然灾害或其他原因而无法维持最低生活水平的无收入和低收入的个人或家庭给予帮助，满足其生存需要的制度。结合对上夼西路社区的实地调研，笔者将本文的社会救助界定为：对弱势群体的政策性救济与帮助，它包括物质方面的救济、政策性帮扶和精神性抚慰。具体分为以下三种：经常性救助，也即最低生活保障制度；临时性救助，即针对于突发疾病、灾祸、灾难，生活陷入困境的家庭的救济；特殊群体救助，即针对于各种特殊对象的救助与帮扶，如失业人员、空巢老人、贫困学生等。现实中三种救济形式覆盖的群体有所交叉。
（二）社会救助“社区化”
即社会救助制度在社区层面的实现过程。这不仅包括对我国社会救助相关法律、法规的执行，也包括社区在执行过程中探索出的具有本社区特色的社会救助措施。
（三）上夼西路社区
上夼西路社区是烟台市奇山街道办事处所辖的十个社区之一，该社区共有3795户，居民10900人。
二、上夼西路社区的社会救助概况
（一）基本内容
1.经常性救助。救助对象为社区常住人口，低保以最低生活保障线340元为基准，采取差额补助法。此外，低保对象还享有城市医疗救助、廉租住房租赁补贴等专项优惠政策。
2.特殊群体救助。对于社区内失业人员推荐就业，针对“40、50困难群体”的政策优惠等；该社区的空巢老人，除享受经常性救助措施外可获得义工上门服务、免费查体、“爱心门铃”等社区服务；对社区内贫困生进行学期初学费补助等。
3.临时性救助。该救助形式涵盖了社区的常住人口和流动人口，困难家庭均可申请。此外，街道办事处及居委会还负责联系社会慈善组织，为困难家庭提供社会慈善救助。
4.其他形式救助。社区还通过设立救助岗位、法律援助站等形式为弱势群体提供全方位的帮扶、救助服务。
（二）执行体制
遵循“区政府统筹、街道办领导、居委会执行”的三级管理体制。社区居民委员会作为基层群众自治组织，在社会救助方面接受街道办事处相应部门的工作指导，起到具体执行与服务的作用，在居民和街道办事处之间架构起信息沟通的桥梁。资金则主要来源于区政府的财政拨款。
（三）基本成效
通过细化的救助内容、分层的执行体制与严格的救助程序，以及义工服务、“爱心门铃”等创新性措施，国家社会救助的方针政策在上夼西路社区得到了有效贯彻实施，其社会救助“执行平台”的作用也得到了充分发挥。若以政策落实程度为标准，已做到应保尽保。
三、社会救助“社区化”存在问题
将社会救助制度放到社区层面来具体执行细化了救助机制，提高了可执行性与救助的有效性，是发展趋势。调研发现仍存在以下几方面问题。
（一）低保仅针对社区常住人口，覆盖面窄，救助出现人口“盲区”
低保将流动人口排除在外，进而城市医疗救助、廉租住房租赁补贴等一系列低保户“专有”的救助政策都没有覆盖到流动人口。即便是本社区的流动人口通过申请能够得到临时性救助，但在笔者看来，流动人口对于廉租房补贴、医疗救助等优惠政策会有更大需求。特别是上夼西路社区这样流动人口占总人口近1/3的社区，如果流动人口的基本生活得不到保障，那么对于社区安定就是潜在的威胁。
（二）低保办理周期较长、手续繁琐，效率有待提高
居民户的低保资格按照“居民申请―――家庭经济情况调查―――社区公示与监督―――报街道办事处复审―――报区民政局批准”流程确定，一般需要两个月。尽管申请、办理与审批流程立足于“两级政府，三级管理，四级落实”的社区管理体制，具有其存在的现实意义，但是工作效率有待提高。
（三）资金匮乏、人员有限导致形式“政策化”、“单一化”
所谓救助形式“政策化”，是指该社区执行上级方针政策，缺少具有本社区特色的创新性救助方式；所谓救助形式“单一化”，是指该社区在救助形式上过分强调单纯的物质性救助。主要缘于两大制约因素：匮乏的社区社会救助资金和有限的专业工作人员。
（四）社区内部“融合”存在问题，救助出现地域“盲区”
今日花园小区建成于2003年，是上夼西路社区中建成时间较短的小区。首先，由于小区与原社区距离远及社区服务覆盖半径有限，救助、帮扶与服务很难覆盖到这一小区的居民。其次，由于小区实行封闭式管理，社区居委会与物业管理公司职能划分不清。最后，由于建成时间较短，一方面小区内部形成了完全的“陌生人社会”，邻里之间的互助缺失；另一方面，小区居民对上夼西路社区的归属感较差，对于其提供的社区救助帮扶措施认同水平也较低。导致社区社会救助地域覆盖上的“盲区”。这让笔者对于该小区的弱势群体，尤其是占该小区人口近30%的老年人的生活状况甚为担忧。