农民工的社会保障缺失成因分析与治理对策(一)

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　　摘 要：农民工作为城市基本建设的生力军，切身保障他们的合法权益事关重要。以南京市为例，就农民工的基本权益社会保障缺失的问题，从表现特征与成因上进行分析，提出了立法规范、采取分层分项的办法，切身保障他们的合法权益的建议措施。当今农民工在劳动就业保障、合法权益保障、长远利益保障等方面缺失的问题极为严重，直接影响到他们的生存和发展，也对城市的“两个文明”建设与经济社会可持续发展构成严峻的挑战。

　　关键词：农民工；社会保障；缺失；治理对策
　　
　　农民工，俗称“打工仔”或“打工妹”，是指具有农业户籍身份，但已完全或部分脱离农业生产经营活动、在城镇务工的劳动者。这一称谓形象表示了农民工职业与身份相分离的事实。农民工作为改革开放条件下城市基本建设的生力军，在经济建设与社会发展中起着积极的作用。本文以南京市为例，就农民工的就业、工资福利待遇、社会保险缺失等问题的表现特征、形成的原因进行分析，拟提出解决的措施。
　　
　　一、农民工社会保障缺失的成因特征
　　
　　（一） 经济发展不平衡的驱动，农民工流入城市务工赶新潮
　　南京市自20世纪80年代末开展暂住人口管理工作以来，暂住人口登记数量经历了一个由缓步增长到快速增长的过程。20世纪90年代初，南京当时的外来人口在10万左右，2000年以后，暂住人口登记数量进入一个高速增长期。到2005年的累计暂住人口登记已经达到161万，其中实有121万人暂住南京，大部分是从农村进城务工的农民工[1]。
　　笔者认为，这其中的主要原因在于：一是由于地区发展不平衡，城乡收入差距逐渐拉大，使得一些在家务农的农民，受开放地区经济高速发展和物质条件相对优越的诱导，为了改变自己的生活状况，提高自己的生活质量，弃农离乡，寻找新的发展机会；二是随着城市的现代化进程不断加快，城镇基础设施建设的不断完善，需征收大规模的土地，这就使得在城市郊区居住的农民失去了他们赖以生存的土地，不得已而进城务工，以维持其基本的生活需要；三是许多在乡经营农副产品的农民，由于经营不善，而亏本甚至破产，迫使他们转移到城市，试图充分利用城镇的优势，投入生产经营活动，以期发家致富。
　　（二）户籍管理制度不健全，农民工进城易而进正规劳动力市场难
　　南京的农民工在就业上有明显区别于其他就业群体的特点，即流动性强、稳定性低、失业率高、社会保障覆盖面极小。据调查资料显示，南京农民工的就业途径主要是通过老乡、朋友、亲戚介绍的，仅有28%的人是通过职业介绍所和劳动力市场获得就业，以正规途径就业的严重缺乏，绝大部分人表示找到工作不容易和很难[2]。
　　农民工就业面临多方面的限制，缺乏平等就业权，是由于城市相关部分对外来劳动力的行业、工种实行分类控制，一些工种禁止使用外来劳动力，加上农民工自身素质普遍比城市市民低的现实，使农民工被排斥到次要劳动力市场。但最深层次的原因就在于户口等管理体制性障碍。僵硬的户籍制度，使得流徙而来的农民工到城市后，往往因一张农村户口，无法融入城镇原有的社会经济组织内，更谈不上正规的城镇就业体系，他们不得不在体制外生存而形成一种漂泊不定的流动人口。据调查，许多农民工进城后，由于其身份长期得不到改变，没有城市户口，只能从事收入低、工作环境差、福利差的工作。此外，一些雇佣农民工的单位劳动安全保护措施简陋，甚至根本没有劳动保护措施，经常发生劳动安全事故，对农民工的人身安全构成严重威胁。
　　（三）劳动法执行不力，农民工年年都要苦讨血汗钱
　　《劳动法》规定，用人单位必须依法与劳动者签订劳动合同，但实际上，许多用人单位根本不与外来的民工签订劳动合同，造成一旦发生纠纷难以调查取证的后果。事实上，绝大多数农民工没有正式劳动合同，工作时间被任意延长，克扣拖欠工资的现象严重，有50%以上的人不能获得加班费，39%的农民工碰到过老板克扣工资或拖欠工资的事件，其中建筑业和餐饮业最为集中。49%的农民工有过用人单位或老板变相收取押金的事件，49.7%的人表示自己工作条件恶劣，19%的人遭遇过工商不给赔偿的情况，70%以上的农民工没有参加任何形式的社会保险[2]。不少在城东地区务工的农民工反映，所在城市虽然企业众多，但普遍存在着进厂就扣押身份证和一个月以上的工资，如果对工作不满意，也难于离职。此外，工作时间长、没有休息日，每月工资仅几百元，且只是先发生活费，其余的到年终才结算，有的甚至迟迟不予结算。
　　（四）社会保险制度覆盖不全面，农民工在老有所养、病有所医方面存有后顾之忧
　　中国社会保险体系包括：养老、失业、医疗、工伤、生育五大项目。据调查，农民工在这五方面的参保率分别只有33.7%、10.3%、21.6%、31.8%和5.5%，至于企业补充保险、职工互助合作保险、商业保险的参保率就更低，分别只有2.9%、3.1%和5.6%[2]。笔者认为主要在于以下五个方面：一是政府社会保障制度安排的缺陷，城乡不对接，使得农民工在城市内缴纳的社会保险，回到户籍地既无法续保也不能享受相应待遇；二是保险基金的区域统筹与农民工的跨省流动之间存在尖锐冲突，使得农民工调换工作岗位后没有办法转移、保持社会保险关系，即使个别能转移，但是费时费钱费精力，农民工很难真正享受老有所养、病有所医的待遇；三是目前中国农民工所在单位主要集中在建筑、餐饮、服装等技术含量较低的劳动密集型行业，用人单位主观上不愿为农民工参加社会保险“买单”。同时一些地方政府对推进农民工参保也有顾虑，主要担心社保制度的高额缴费会影响本地的投资环境，把好不容易引来的资方吓跑；四是农民工自身的因素，有些农民工更在乎的是眼前的经济实利，宁愿企业为他们支付更多的工资，不愿意花钱参加保险，有些是因为经济能力实在有限，每个月的工资扣去相应的费用，所剩无几，无法支付保险费用。