论我国政府与慈善组织的互动关系(一)

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　　摘要；我国政府与慈善组织的关系是一种以政府为主导，在不同时代交替改变力量对比的互动关系。政府是慈善组织合法性的评判者，它监督管理、鼓励扶持慈善组织的活动；慈善组织并非消极被动地受政府干预及控制，它主动影响政府政策的制定、修改及监督、评估过程，并争取自己发展的最大空间。

　　关键词：政府；慈善组织；互动

　　一、现实背景
　　
　　慈善组织是指从事慈善事业的组织。“慈善事业，通常是指众多的社会成员建立在志愿基础上所从事的一种无偿的、对不幸无助人群的救助行为。它通过合法的社会组织，以社会捐助的方式，按特定的需要，把可汇聚的财富集中起来，再通过合法途径，用于无力自行摆脱危难的受助者。这是社会第三次分配的一种形式，是社会保障的补充体系。”慈善事业在我国古已有之，南北朝及唐宋时期，就已经陆续出现“六疾馆”、“孤独园”、“悲田养病坊”及福田院等慈善机构，明清时期慈善事业在江南地区发展尤为突出。这些古代慈善活动可分为政府对灾民的救济及有钱绅士地主对穷人或灾民的施舍两类，其内涵在近代也经历了由“养”到“教与养并重”的转变。在中华人民共和国成立以后的一个时期，慈善事业被作为“维护帝国主义和国民党统治的伪善性、欺骗性工具”而遭到批判，由于强调阶级斗争为纲，慈善事业失去了其社会基础。1992年以来我国出现了“慈善万人行”等民间慈善活动，1993年1月全国第一家以慈善会命名的社会团体一吉林省慈善会正式建立，才使“慈善”一词重新回到官方话语之中并得到社会承认。1994年。中华慈善总会成立，之后，很多地方相继成立了慈善机构。据不完全统计，至2002年，全国有172家慈善组织，截至2005年9月，全国各级慈善(总、协)会已有731个，其中全国性慈善总(协)会1个，省级慈善(总、协)会30个，地级慈善(总、协)会202个，县级慈善协会499个。
　　张奇林在《论影响慈善事业发展的四大因素》一文中指出，影响慈善事业发展的四大因素主要是道德因素、宗教因素、经济因素和政治因素。杨方方则在《淡慈善事业发展的规律和关系》中认为，慈善事业的发展主要受到慈善意识、经济政治环境和慈善组织自身组织由深到浅三层因素的影响，其中，作为政治因素的象征符号――政府对慈善事业的影响早已被学者们公认。如许琳、张晖认为，“在影响慈善事业的诸因素中，政治因素的作用最直接、最明显，甚至拥有生杀予夺的权力”。在“政府―市场―社会”格局中，我国由于步入工业社会，经历了由计划经济向市场经济的转变，政府与市场已初步确定了各自的行动领域，而在社会与政府的关系中，社会仍处于政府治理公共事务、控制政治资源的强势之下，作为社会代表、非政府组织一员的慈善组织，其发展仍受到政府行动领域的影响，其从事的慈善事业被定位为我国政府社会救助体系的补充。时正新主编的《中国社会救助体系研究》一书中就曾指出：“在任何一个国家，它(慈善事业)都不可能成为社会救助事业的主体。在整个社会救助体系中，官办的社会救助现在是主体，今后一个时期，电是绝对主体。”观我国慈善事业，不难发现政府与慈善组织之间存在着复杂的关系，慈善组织的发展与政府行动领域的大小有着极为密切的联系，慈善事业的发展历程体现着“大政府小社会”向“小政府大社会”历程的转变，政府为慈善事业让渡空间可以促进慈善事业的发展，政府侵占慈善事业的行动领域则可能造成慈善事业的萎缩甚至消亡。我国的社会救助体系历来是以政府为主导，但当出现“政府失灵”时，民间慈善机构便愈发显得活跃，其行动领域扩大，作用也更为突出，作为一股不可忽视的社会力量而存在。如宋王朝统治末期，社会处于乱世，官办的福利机构往往因为官员腐败或者经营不善而职能衰微，行动范围缩小，而民间慈善机构却在此时自发地兴起，承担了大量政府福利的职能；又如太平天国战争影响了江南地区的社会秩序，地主阶级出于重建社会秩序以自救的政治目的向清政府提出请求，使得清政府不得不与地方合作大量建立善堂以推行慈善活动，这些都为慈善的事业的发展提供了空间。
　　
　　二、理论背景
　　
　　(一)公民社会与国家关系的理论
　　由于慈善组织是公民社会的重要组成部分，这里有必要介绍一下公民社会与国家关系的理论。
　　公民社会与政治国家在前资本主义时期并没有明确的界限，政治国家就是公民社会，公民社会也就是政治国家。随着近代工商业的发展，市场经济关键性作用的发挥，公民社会的构成要素逐渐获得独立生存的土壤，公民社会开始同政治国家相分离。这种分离造就了市民社会的主体，拓展了市民社会的活动空间，塑造了市民社会的意识形态和自治体制，促成了适合于市民社会的法律理念和制度。
　　公民社会与国家的关系是公民社会理论研究的一项重要内容。在众多关于公民社会和国家的关系模式中，有五种模式为诸学者一致认同且被广泛引用，这五种模式分别是：公民社会制衡国家、公民社会对抗国家、公民社会与国家共生共强、公民社会参与国家、公民社会与国家合作互补。
　　在公民社会制衡国家的模式中，国家被现代自由主义认为是“必要的邪恶”，其必要性体现在调停公民社会的内部利益冲突上，国家保护公民社会的安全，完成公民社会所无力承担的公益事业。同时，国家也是邪恶的，在没有外力制止的情况下，国家权力和国家活动范围将无限制地扩张下去并侵犯个人的自由和权利。自由主义者因而提出了以公民社会来制衡国家、划定国家行动界限、限制国家权力扩张等主张。“一个活跃的和强有力的公民社会乃是民主必不可少的条件”这个共识已经在当代公民社会论者中形成，这些公民社会研究者继承了自由主义的思想并认为“只有通过独立的公民社会的民主实践诸如政治参与和舆论监督等，才能有效地控制国家权力的滥用并使国家易于对民众的要求做出反应”。
　　在公民社会对抗国家的模式中，这一命题的提出者托马斯・潘恩认为，公民社会和国家是一种互为消长的关系，越完善的公民社会，对国家的需求就越小。国家权力和活动范围只在最低限度存在，这是理想国家的典范。在对国家权力的限制上他甚至认为，反抗那些随意剥夺公民的自由和权利的非宪政国家是正当的、合法的行为，这一观点被当代少数激进的公民社会论者继承。如东欧公民社会研究者把前社会主义政权下国家和公民社会的关系描述为―种支配和被支配、控制和被控制的关系，二者相互对立，因此他们主张反对国家对公民社会的压制，扩大公民社会的自主活动空间；美国学者阿拉托也将波兰的社会运动描述为“公民社会反抗国家”的兴起。
　　在公民社会与国家共生共强的模式中，一些公民社会研究者坚持，公民社会和国家在民主体制下其关系的理想格局是强国家和强公民社会和谐共存。如美国学者迈克尔・伯恩哈德就认为，民主体制下唯一良好的权力配置就是强国家和强公民社会共存。在这种实力格局下，国家能很好地工作，公民社会也足够强大以防止国家过分自主而不对公民社会的要求做出反应。双方中任何一方力量过弱或者两者皆弱，都会产生严重的问题。只有双方各自相对于对方的自主性得到了充分的保证并彼此处于势均力敌的状态，双方各自的功能才能得到最好的发挥。
　　在公民社会参与国家的模式中，参与国家事务被着重强调，但对于公民社会参与国家的模式，公民社会研究者并没有一个统一的看法。西方公民社会参与国家的模式有两类：一类是以美国为代表的多元主义模式，此模式表现为公民社会中的各种利益集团享有平等地参与政治事务的权利；另一类模式是以瑞典为代表的社团主义模式，该模式表现为国家认可某些大的社团组织的行业或职业利益的代表权并为它们提供了制度化的参与渠道，其他利益集团则被排除在政治决策之外。总的来说，公民社会研究者对这两种模式的优劣评判差异较大。
　　在公民社会与国家合作互补模式中，将国家和公民社会关系对立起来并认为二者之间存在内在冲突的观点遭到此类公民社会研究者们的反对。这些研究者们认为，公民社会和国家在提供公共产品和对集体需要做出反应方面是可以相互补充、互相合作的，“政府失效”、“市场失效”和“第三部门失效”都可能存在，此三者之间必须建立起一种合作互补的关系。如萨拉蒙等学者认为，只有在公民社会、国家以及商业领域之间建立起相互支持、高度合作的关系，世界范围内的民主和经济增长才有望实现。
　　公民社会和国家关系的这五种模式并非彼此排斥，也无优劣之分，它们各自都有言之成理之处，是对复杂现实的一种高度抽象的理论性概括，带有强烈的理想化色彩。由于我国的公民社会发展不太成熟，如果要界定它与国家的关系，不能从以上五种关系中找到答案，而应该概括为：国家管理下的公民社会参与国家的事务。
　　(二)公民社会与社会福利
　　公民社会的基本价值、结构性要素和特征决定了它与福利提供之间的紧密联系。在公民社会的价值中，个人主义、多元主义、公开性和开放性、参与性等都要求国家和公民社会保护和增进个人权利及利益，增加对不同文化及生活方式的宽容度，增强公民的参与等各方面能力。公民社会的结构性要素中，由哈贝马斯最早提出的“公共领域”这一要素与福利提供的公共性特征契合在了一起，该要素为福利系统的运作提供了广阔的空间，二者之间存在共同点。另外，被很多学者公认为是公民社会核心要素的“志愿l生团体”则是公民社会为公民提供福利的主要实施者。志愿性团体又称“非政府组织”或“非营利组织”，关于它的情况将在下面中介绍。志愿性团体在为公民提供福利服务中发挥着重要作用。一个强大的、活跃的、参与式的公民社会将使国家更加负责任地行动，并对公民的需要更快地做出反应，为良好福利服务的提供创造了条件。
　　在公民社会对福利的影响上，不同的政治派别有不同的看法。虽然19世纪最早倡导采取福利措施的是自由主义者和保守主义者，最终却是奉行平等主义的老左派即过去的社会民主主义党派在凯恩斯主义和贝弗里奇报告的影响下发展起了福利国家模式。由于对平等的追求一直是老派社会民主主义者(包括英国工党)所关注的焦点，因此老派社会民主主义者们希望通过建立福利国家来创造一个更加平等的社会以保护个人，这样的福利模式推行累进税制度，依靠高税收实现高福利。老派社会民主主义者认为国家有必要介入家庭生活，这种介入行为甚至应该得到鼓励。国家福利在救助贫困家庭方面发挥着重要作用，国家应该在个人遭遇困境无法自食其力的时候给予援助。如T.H马歇尔认为福利国家是一个长期的公民权演进过程所达到的最高峰，他预期福利制度能够不断地进步和发展，充分实现与经济发展配套的社会权利。由于福利国家的繁荣及其包揽政策，国家的权限增大，公民社会的发展范围相对缩小，由公民社会部门即志愿组织所提供的福利服务活动空间也极大地被压缩。老派社会民主主义者对志愿组织常常抱着不信任的态度，他们认为这些组织与国家拨款的社会服务机构相比，往往都是非专业水平的、不稳定的，它们常常在福利提供上起负面作用。
　　上世纪70年代末期福利国家的发展遭遇了危机，社会民主主义也受到了挫折，撒切尔主义和新自由主义开始盛行。过去以亚当・斯密为代表的近代公民社会理论认为，公民社会是商业社会独有的一种文明，个人在其中进行追求自身利益的活动是以市场这只“看不见的手”为指导的，全社会的利益在市场的带动下会自然地增进。公民社会具有自我调节、自己管理自己事务的能力，因此国家没有必要对公民社会的内部事务进行干预，日益膨胀的国家权力和机构会对个人自由和权利构成严重的威胁。后来的新自由主义则更进一步发展了以上观点，极其反对“大政府”，认为国家的过分扩张会威胁到自由，主张“国家最小化”。在对待公民社会的问题上，新自由主义认为只要没有国家的干预和压抑，公民社会能自发地形成、壮大并促进社会团结。吉登斯的《第三条道路》中这样的一段话极其准确地体现了新自由主义的思想：“一位作者说道，如果任由公民社会来完成其自我设计的话，它将具有这样的美德：‘良好的品格、诚实、义务、自我牺牲、荣誉、服务、自律、宽容、尊重、公正、自强、信任、文明、坚韧、勇气、正直、勤勉、爱国主义、为他人着想、节俭以及崇敬。’这位作者还说，在现代人听来，这些美德犹如‘带着远古魔咒的悦耳铃声’――但是，这正是因为国家权力已经通过破坏公民社会而压抑了这些美德。”新自由主义认为公民社会能自发地为公民提供福利，因为福利性是它自身固有的特点和“美德”，由于国家尤其是福利国家权力的无限扩展，形成了“大国家”压抑下的“小社会”的模式，破坏了公民社会的秩序，使得公民社会提供福利的功能无法得到发挥。因此，新自由主义极其反对福利国家，认为福利国家威胁了个人的独立精神，削弱了个人的进取心，增加了公民对福利的依赖，损害了个人的自由，剥夺了个人选择的权利，引发了一系列社会问题。
　　随着“第三条道路”思想的提出和社会民主主义道路的复兴，由布莱尔领导的工党开始了对西方福利国家的改革，变消极的福利为积极的福利，变“福利国家”为“社会投资型国家”。在“第三条道路”政治思想中，重新阐述公民社会的作用，培育一个积极的公民社会是其中的一个重要部分。“第三条道路”认为，国家和公民社会应建立起合作关系，互相协作，相互监督，二者之间不存在永久的界限。就国家方面而言，它在更新公民文化、保护个人免受公民社会中利益争斗之害方面具有重要的作用，它可以在必要时干预公民社会的事务，另一些形势下它也必须从公民社会中退出，它甚至还可能大面积地削减公民社会的生存空间，如公民社会在东欧和前苏联的计划经济体制中被强烈压制的情况。在公民社会方面，它虽然并非自发地生成，也并非完全是秩序与和谐的源泉，但是它的发展必须是独立且健康的，壮大的公民社会可以保护个人免受极度扩展的国家权力的侵害。在这样的互动模式中，国家和公民社会互为补充、互相合作以提供福利服务，既扩大了福利服务供给者和接受者的范围，也给予了公民对福利服务的选择权，减轻了政府的负担，壮大了公民社会力量，培育了其自己的组织。
　　(三)关于非营利组织的理论
　　1、非营利组织与福利国家理论
　　在西方国家中，老派社会民主主义者对志愿组织常常抱着不信任的态度，非营利组织的发展曾因为福利国家的流行而受到抑制，然而在福利国家面临危机的情况下，非营利组织得到了集中的关注。二战后由政府大力推行的福利国家遭遇了上世纪70年代中期的石油危机，这使得西方工业国家经济发展受阻，政府税收减少，政府执行福利政策的能力也受到影响，“福利国家危机”(Welfare State in Crisis)出现。在70年代后期福利国家的改革理论中，有两派理论最引人注目。一种是以哈耶克和弗里德曼为代表的新自由主义取向理论，该理论主张实行福利私营化，突出市场在国民福利分配中的作用，强调私人组织应替代政府组织提供福利。一方面人们购买服务，一方面营利机构、非营利机构、家庭等非政府的私人部门直接为个人提供服务或在政府授权下提供服务。哈耶克指出市场应成为主要的方式来满足人们的需求，对受助者应给予严格的资格审查，并且对他们的援助应仅限于维持生存所必要的最低限度。弗里德曼则认为超过最低保障的福利给付应由“私人的市场部门”(Private Mar－ket Sector)提供，对于贫困者的救助，也应大部分由民间慈善团体来承担。撒切尔政府采取的正是福利私营化的策略，里根政府也通过购买服务契约、引入私人部门的服务及削减政府支出等途径使得大量的社会福利方案被市场化。
　　与强调突出市场力量、削减政府活动范围的观点不同，第二条改革路线强调的是福利多元主义(Wel-fare Pluralism)的思想。该理论主张以志愿部门代替或弥补政府福利，改变过去政府包揽社会福利的做法，政府不能替代民间社会，应鼓励民间社会的广泛参与，强调非营利组织是民间社会中提供福利的重要组成部分。福利产品不应由国家(法定部门)一方提供，还应由家庭(非正式部门)、企业(商业部门)、志愿组织(志愿部门)联合提供，并且在福利的提供当中，政府需要分散到小型的服务队中去，消费者和受雇者也需要参与到决策的过程中去目。分散化与参与是福利多元主义的重要特征，通过分散化，政府在福利提供上的权力和资源得到下放，将这些权限和任务交给民间部门负责，使得民间的贡献被提倡和重视，政府的开支和日益膨胀的官僚机构得到削减。通过参与，增进了大众对社会的责任感和非营利组织对需求反应的灵敏度。福利多元主义认为，志愿部门是组织结构比较严谨、组织成员有共同的理想或公益目的的组织，它可以作为政府和个人之间的中介团体，与此同时，福利多元主义也主张政府是重要的福利资源，不能完全放弃其领地而由市场或志愿部门彻底将其替代。