地方政府公信力的维护与提升之道――试析农村社会保障制度建设为视点(一)
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论文摘要：地方政府公信力是指地方政府在社会治理过程中所获辖区内社会公众普遍信任而拥有的权威性资源，它对农村社会保障制度建设起着重要作用，但是，处于社会转型时期的地方政府，由于其在农村社会保障制度建设中的一些不当行为，导致了其遭受到前所未有的信用危机。化解这种危机的有效方法是秉承科学发展观的治世理念，完善制度建设的公民参与机制，定位政府角色和保证制度建设的制度刚性与公正性。
论文关键词：地方政府公信力农村社会保障制度
一、地方政府公信力的内涵及其对农村社会保障制度建设的作用
“公信力”一词源于英文Aountability，意指为某一件事进行报告、解释和辩护的责任，以及为自己的行为负责任，并接受质询。该词后被引入到西方的政治学研究之中，意指在社会公共生活中，公共权力面对时间差序、公众交往以及利益交换所表现出的一种公平、正义、效率、人道、民主、责任的信任力。这种信任力既是一种社会系统信任，同时也是公共权威的真实表达。国内学者对对公信力的研究起步较晚，涉及的主要对象范畴也比较窄，至目前止，所涉及的主要对象领域仅为政府、司法、传媒和非营利组织四大领域。其中对政府公共信力研究的时间比其他研究对象来说相对较晚(始于2003年对“非典”战役的反思)，所产出的研究成果亦相对较少，产生的影响力有限。目前，对政府公信力的研究大多还停留于概念的解释。张旭霞认为，政府公信力实质上体现的是政府的信用能力，它反映了公众在何种程度上对政府行为持信任态度。政府公信力的强弱，取决于政府所拥有的信用资源的丰富程度；龚培兴和陈洪生等认为，政府公信力是指政府依据于自身的信用所获得的社会公众的信任度。吴威威认为，政府公信力是指社会组织和民众对政府行为的一种主观价值判断，它是政府行政行为的形象和产生的社会信誉在社会组织和民众中所形成的心理反映。在这众多的定义中，我们不难发现，政府公信力都指向了信任问题。基于此，本文认为，地方政府公信力是指地方政府在社会治理过程中所获辖区内社会公众普遍信任而拥有的权威性资源。这种权威性资源在社会保障制度建设过程中具有十分重要的作用。主要表现在两个方面：
1．地方政府公信力是农村社会保障制度建设的前提和基础
自党的十六届五中全会作出了关于加快社会主义新农村建设的重大决定，提出实施以“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”为内容的新农村建设战略后，各种惠农政策随之陆续出台。在这些政策的支持之下，新农村建设取得了有目共睹的成绩。其中尤为显现的是在社会保障制度建设的成效上，如农村合作医疗保障体系的重新建构，很大程度上解决了农民“小病拖、大病等、绝症不医”之现状。当然，这些新政的有效贯彻有赖于地方政府，因为地方政府才是农村社会保障制度建设的实际操作者，可以说，地方政府行为在一定程度上决定了农村社会保障制度建设的顺利进行。有学者认为，行为是信用产生的逻辑起点，行为的好坏直接决定信用程度的高低。由此推论，地方政府公信力是我国社会主义新农村社会保障制度建设最重要的前提和基础。
2．地方政府公信力是提升政府实施农村社会保障制度执行力的关键
从新中国成立至改革开放初，地方政府在社会保障制度中所拥有的“权威性资源”，主要来自于当时特殊的国情，即使有人意识到城乡社会保障体系存在巨大差异，他们也没有去质疑政府这种资源的权威性。但是，随着我国政治、经济体制改革的进一步深入和人们物质生活水平的提高，国民参与政府政策生成的意识越来越强，参与机会越来越多，从而引发国民对关系其切身利益的政策的思考愈来愈深。他们不仅探讨政策本身的科学性、合理性、合法性、公正性和绩效性，而且有了深入探讨政府在制定和实施社保政策时是否坚守了公益精神的意识和行为。既然我国已把新农村建设上升为了国家战略，那么，地方政府就必须把公信力置于新农村社会保障制度建设的首要点，因为其关系到政府执政能力水平和其合法性根基稳固，关系到农村经济的发展和人们生活水平的提高等。因此，本文认为提升地方政府公信力水平是提升政府实施农村社会保障制度执行力和实现社会主义和谐新农村构建的关键点。
然而，地方政府在农村社会保障制度建设过程中的一些不当行为，导致了其信用遭受到了前所未有的危机，因此，厘清地方政府不当行为的原因，对于化解民众对政府的信任危机，增强政府的行政执行力，保持社会稳定和可持续发展等意义重大。
二、地方政府公信力在农村社会保障制度建设中被弱化的表现及原因
1．管理理念的滞后性导致了地方政府公信力被弱化
二十世纪五、六十年代建立的、且具有全民福利性质的社会保障制度，虽然存在较大的城乡差异，但因当时特殊的国情，占据三之分二以上的农村人口并没有因此而对政府丧失信心，他们始终相信党和政府将会在不久的将来把他们带上一条幸福、和谐的康庄大道。但是，随着生产力技术水平的高度发展、农民生活水平的不断提高和城乡差距的逐步缩小，计划经济时代建立的二元社会保障制度，已基本不适应现代国民对利益的诉求。但遗憾的是，一些地方政府并没有意识到社会的这种发展趋势，他们仍然固守传统管理理念，坚守传统法则，从而使目前的农村社会保障管理呈现明显的非规范化、非系统化状态。虽然一些地方政府在农村灾害救助和五保户供养制度的管理上表现比较稳定和规范，但诸如农村的最低生活保障、医疗保障、养老保障等均没有较为合理科学的制度安排，即使有也呈现出较大的随意性。因此，有学者认为“农村社会保障制度发展的滞后是社会主义中国的最大遗憾，其根本原因就在于政府决策的失误。”[5]而这种决策的失误，主要与地方政府的管理理念滞后有关，因为理念是行为的先导，超前的意识及现代的管理理念是生成与执行科学、合理、合法、有效政策或制度的必要前提。
2．农民话语权的缺失使地方政府公信力被削弱
所谓话语权，是指公民有就社会公共事务和国家事务发表意见的权利，是一种表达权和参与权的体现。然而，在现行的农村社会保障制度建设过程中，地方政府却似乎是有意无意地把农民的这种权力给忽略了，更有甚者，有些地方政府还严厉打压农民参政议政，对有些所谓的“极端分子”实施司法拘留，如河南漯河农民王帅网上反映选举问题遭跨省追拘事件，就充分说明地方政府的越位行为迫使生活在社会底层的农民成为一个集体沉默的群体。有学者认为，坚守公共精神，维护公共利益是建设我国新农村社会保障制度的着力点，而实现这个着力点的必要条件之一就是给予农民充分的话语权。一旦农民的话语权被削弱，那么地方政府的公信力就会在民众中慢慢降低。
3．强调“经济人”角色的地方政府使其公信力备受质疑
政府作为公共利益的代表，其行为目标与社会公共利益是一致的。然而，政府本身又是由各种机构与政府官员所组成的，无论是政府机构还是其官员，都有自己的既得利益与行为目标，他们便充当了“经济人”角色。如政府对农村人13%的医疗保险以及社会救助等的支出费用只占整个社会保障支出的5%左右，余下的95%则配置给了具有城镇户口的且只占全国总人口四分之一的城镇居民。此外，具有官僚组织弱点的地方政府机构，在缺乏权力监督与制衡的情况下，他们在执行各种社会保障政策过程中有牟取私利的动机和行为，从而导致了国家投入的一些社会保障资金物资在一些地方被挪用、私分的现象，并由此引发了一轮新的信任危机――社会第三部门和个人对社会保障基金无偿捐赠的疑问。
4．不健全的社会保障法规体系使地方政府公信力减弱
在社会经济城乡二元结构作用下，我国农民还处于社会边缘地位，并呈弱化的态势发展。如郑功成教授所说，“80年代以来的社会保障改革，基本上是针对城镇社会保障制度而言的，广大乡村长期被忽略，不仅被世界各国称道的合作医疗制度已基本消失，而且出现了部分富裕乡村对村民福利全部包办和一些贫困地区连‘五保户’生存也出现困难的极端情形，乡村养老保险制度虽已试点十年多却又陷人了停滞甚至倒退的局面。由于无法可依或有法不依现象的存在，引发了地方政府公信力逐步削弱。