市场经济与制度治国(一)

详细内容

在二十世纪世界上为数不多的试图彻底回避市场经济的国家中，中国无疑曾经是其中最执着的之一。然而，自1978年中共十一届三中全会决定在农村实行联产计酬承包责任制、到1992年十四大正式宣布以市场经济取代计划经济，再到中共十五大正式宣布并已在全国普遍展开对公有制进行重大的改造，市场经济在中国的确立已是历史的必然。

既然市场经济在中国是不可逆转的进程，中国人对市场经济的选择是义无反顾的选择，那么，市场经济在中国的确立就必然要求作出相应的政治体制改革与之相配套。否则，市场经济在中国就可能半途而废。与市场经济相配套的政体改革在内容上是多方面的。其中，市场经济在中国的确立要求在治国方式上实现由政策治国向制度治国的转变却是一项常常被忽略的重要内容。

处于由计划经济向市场经济的转变过程注定会同时在治国方式上经历一场相应的深刻变革。这种变革的实质，是由领导者借助依照自己意志制定的政策治国转向依靠经过正当程序产生的制度、法律来治国。政策治国是指在处理社会、经济、政治等公共事务时主要以政策、而不是借助制度和法律为主要的施政手段，通常流行于非市场经济的体制中。政策治国有其自身的利弊。其优势是使政府容易作出灵活的反应，而且执行起来果断、迅速、高效，不仅可以不受以往政策的约束，甚至可以轻而易举地冲破任何现行的法律的羁拌。其缺陷是：法治厥如，法制薄弱，机构庞杂，行政裁量权过度，放则乱、收则死，政策决定可以任意更改，权大于法，以言代法，社会经济上实行指标管理，用行政手段干预具体经济活动，政治制度化程度低。由于权力不受制度约束，上级的政策易受到下级对策的抵制。所以，政策的手段一旦使用过度，弹性过大，政策变化过多过快，就会使人们失去对政策的信赖，导致政策失效，从而使政策治国失去其高效率的优势，这就造成政策与制度作为治国手段的双重缺乏。政策治国的另一缺陷是由于缺少制度上的纠错机制，一旦政策不对路，实施的效率越高，不良的后果便越发严重，以至难以弥补。如五、六十年代的人民公社化运动、大跃进、不节制生育等政策不仅在执行中是高效的，而且后果是灾难性的。由于政策治国下长官意志高于一切，并且有权对社会生活各个领域横加干预，所以这种治国方式与中国正在实行的市场经济是格格不入的。

政策治国的经济基础是计划经济，政治基础是高度的中央集权。所以，政策治国的实践不适合市场经济的需要。比较适合市场经济的治国之道是制度治国，即主要依靠制度和法律来治理国家。政策治国并不意味着完全排斥制度。制度治国也并不意味着完全不借助政策。只是在这两种制度模式之下，政策与制度各自所扮演的角色不同，政策与制度的关系不同。

在政策治国的模式下，政策凌驾于法律和制度之上，并可根据前者的需要对后者作任意的修改。在制度治国的方式下，则实行的是程序政治，制度与法律高于政策，更高于长官意志。政府的行为及政策制定不得逾越制度和法律，且得遵守正当的法律程序。如果说，政策治国是人治的主要标志，那么制度治国则是法治的必然要求。如果说，在政策治国之下，制度与法律服从政策和长官意志，那么，在制度治国之下，政策和长官意志则必须服从法律。靠制度治国，权力受到制度和法律的约束，避免了长官意志的一意孤行，故不容易出错，即使出错，也可凭借制度的力量及时得到纠正。制度治国避免了政治权力对社会经济生活的任意干预，且易保持政策的协调性与连续性，这就为市场经济的发展提供了稳定、适宜的政治制度环境。在制度治国的模式下，法律与制度高于政策，后者不得逾越前者为其划定的界限。所以，可以说制度治国是市场经济的必然要求。同时也可以发现，若以综合效益来衡量，制度治国远远优越于政策治国。