城市社区社会资本建设中角色参与机制研究(一)

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[摘要]城市社区社会资本建设是现代社区发展的核心问题，但由于各主体在社区社会资本建设中的定位不合理，大大挤压了社区社会资本建设的空间，从而阻碍了城市社区社会资本建设的进程。对社区社会资本建设中政府、社区组织以及公民等主体角色的合理定位，是解决这一问题的关键。
　　[关键词]社区社会资本；角色参与机制；行政化；社区组织
　　
　　社会资本作为一个全新的分析范式，正逐渐被管理学、社会学、经济学、政治学乃至历史学等学科的学者纷纷采用，来解释社会、政治、经济现象。随着国家对城市社区建设的不断重视，关于社区社会资本建设的研究也提上日程。社区社会资本建设包括关系网络、社区信任和社区规范三个基本方面，是建设新型社区的核心内容，社区社会资本的多寡决定了社区活力和凝聚力的强弱以及社区治理的绩效和效率。与这种重要性相对应，我国城市社区社会资本的建设却步伐缓慢。究其原因，有多个方面，其中最重要的方面就体现在社区社会资本建设中的角色参与机制不合理。
　　本文要探讨的角色参与机制，指的是在社区社会资本建设中，各个参与主体的角色定位以及这种定位所形成的相互关联。这些参与主体包括政府、企业、社区公共组织和社区居民等。下面通过探讨社区社会资本建设中角色参与的原则，来发现角色参与机制存在的问题，并提出相应的解决对策。
　　
　　一、社区社会资本建设角色参与应遵循的原则
　　
　　(一)符合社会资本的话语指向：公共利益
　　体现公共利益是社会资本的最重要特征，按照普特南的逻辑，社会资本表现为内化于社会成员心理的价值观念和信仰，展示的是信任基础上个体和组织行为，以及有序治理的社会结构和民主形态。所以，在社区社会资本的建设过程中，就要体现这种特性。与这一特性相对应的参与方式就是多方参与，多方参与体现了公共参与，有利于不同主体获取公共资源，以及各自利益的诉求。
　　
　　(二)有利于基层民主建设
　　社区基层民主，是我国民主制度的重要组成部分，现阶段社区基层民主，是通过社区自治的形式体现的。现代社会理论认为，社区自治是公民参与社会事务治理的最有效途径。社区体现了一种地方知识，对于建构有效的社会资本必不可少，也契合了民主行政对地方分权治理的价值诉求。社区自治本身就是一种参政，公民直接参与社会管理是社会进步的重要体现。如果我们将国家看作无数自治社区组成的多中心社会，那社区就是民主政治的试验场。
　　
　　(三)有利于促进服务型政府的建设
　　服务型政府，是现代公共管理理论对政府的新要求，体现了行政模式由“统治行政”向“管理行政”再向“服务行政”的转变。2008年2月23日，在中共中央政治局第四次集体学习会议上，中共中央总书记胡锦涛强调，建设服务型政府，是坚持党的全心全意为人民服务宗旨的根本要求，是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，也是加快行政管理体制改革、加强政府自身建设的重要任务。现阶段的社区管理与社区社会资本建设，离不开政府作用的发挥，但是，政府的参与要体现服务型政府这一发展要求。
　　
　　二、社区社会资本建设中角色参与存在的问题
　　
　　(一)社区社会资本建设行政化倾向严重，政府“越位”明显
　　中共中央办公厅、国务院办公厅(2000)23号文件下发后，中国各地政府都把城市社区建设当成了一项重要工程来抓。城市社区建设，离不开政府的支持，但是，政府强有力的参与却又带来了社区居民自治发展缓慢，与社区发展的终极目标相悖，更不符合社区社会资本建设的初衷。政府在社区社会资本建设中的行政化现象，突出体现在居委会的行政化倾向上。居民委员会作为自治性组织，本应在社区社会资本建设中发挥独立和积极的作用，但是，在具体的落实过程中，居委会却受到政府过多的行政干预，越来越成为一个准政府组织，法律规定的自治组织职能基本上不能发挥。这一方面表现在，居委会承接各方面布置的行政工作日趋繁多，疲于应付的现象越来越突出，自主地开展社区管理服务的时间和精力越来越少；另一方面，政府通过选派专职干部和财政拨款把居委会干部转化为准行政人员，导致了居委会干部的职业化，使得许多居民和居委会干部本身认为居委会是一级政府，居委会干部是政府干部，这严重扭曲了居委会的性质，也使得居委会真正的职能无法发挥。这种“行政化”倾向与社区社会资本发展的理念完全相悖，挤压了社区社会资本成长与发展的空间。
　　
　　(二)社区民间组织作用难以发挥
　　我国社区组织在社区社会资本建设中存在两个突出问题：第一是社区中介组织正处于初步发展阶段，没有形成真正独立的市场化运作；第二是社区非营利组织不仅面临获取政府默认或许可的政治合法性问题，还要努力增强对社区居民的吸引力，以获得在社区开展活动的持续资源并积累居民支持的社会合法性，这使得非营利组织在调动资源方面力不从心。例如对深圳社区民间组织的调查显示，社区组织的动员能力和组织能力都非常有限。深圳的622个社区中，有大量各种社区民间组织，但目前绝大部分未纳入登记范围，处在自生自灭的无序状态，与其他社区组织相比，处于弱势地位。这就使得社区工作只能过多地依靠行政的力量，从而更限制了社会资本的生成。可以说，社区民间组织的薄弱是我们目前社区建设工作中的“短板”。
　　
　　(三)社区居民参与意识淡薄
　　回顾这些年社区建设的发展历程，我们可以发现，虽然近几年通过社区居委会的直接选举开始重视社区居民对社区事务的参与，但是从总体上来讲，社区居民作为社区主人的作用还没有得到充分的发挥。社区服务在20世纪80年代兴起时，社区居民更多地是社区服务的接受者，是被动地接受服务；而20世纪90年代提出的社区建设的概念又把中国共产党和人民政府的领导放在了重要地位，社区建设的依靠对象“社区力量”与“社区资源”主要是指街道和居委会，社区居民在社区建设中的重要作用没有得到应有的重视；2l世纪开始普遍推广的社区居委会直接选举也还停留在行政宣传和发动的层面，没有真正从深层次上发动社区力量。这无论是在人们的观念中还是在实际操作中，都是如此。所以，现在得到关注的社区建设，其一般思路还是靠政府推动及下派干部来强化街道和居委会的行政管理职能，把社区的概念等同于街道或居委会所下辖的行政区域，这样就只把政府权力的重心下放到基层社区，而没有把社区建设看作是利用社区自身的力量来解决社区的发展问题。