论被征地农民社会保障费用制度的完善(一)

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【摘要】《物权法》第42条第2款关于被征地农民社会保障费用安排的规定是一个不清楚的问题。在《物权法》颁布前后，许多地方政府已经就被征地农民社会保障费用的安排作出了规定，通过对不同地方安排被征地农民社会保障费用的具体制度进行比较分析，发现存在着以下缺陷：没有为被征地农民安排城镇社会保障费用；没有为被征地农民安排足够的社会保障费用项目；没有为被征地农民安排享受城镇居民社会保障待遇的费用；没有为所有被征地农民安排同等社会保障费用；没有为不能就业的被征地劳动力妥善地安排社会保障费用；地方政府承担的社会保障费用面临支付风险。因此，需要完善被征地农民社会保障费用制度。
【正文】

　　《物权法》第42条第2款规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”单纯地从法条的字面意思来看，征收集体所有的土地，除了要依法足额支付土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗的补偿费等费用外，还应当安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活。这样，该规定实际上是增加了一项征收集体土地的补偿费用，提高了征收集体土地的补偿标准，有利于解决被征地农民生活的后顾之忧。[1]但是，土地补偿费、安置补助费等费用构成的征地补偿费与被征地农民社会保障费用之间是什么关系，被征地农民社会保障费用具体应当如何安排，根据该条款，无法得知具体内容，因而需要深入地进行探讨并提出对策。

　　一、各地被征地农民社会保障费用制度比较分析

　　在《物权法》颁布前后，有很多地方建立了被征地农民社会保障制度，安排了被征地农民的社会保障费用。通过比较分析，可以发现，不同地方政府建立的被征地农民社会保障制度存在着差异。

　　1、社会保障费用归属于不同的保障体系。（1）有的是将行政区域内所有被征地劳动力都纳入了城镇社会保障体系。例如，北京市。（2）有的是将行政区域内的被征地农民排除在城镇社会保障体系之外，为其建立了单独的社会保险体系，社会保障资金专款专用。例如，上海市。（3）有的是将城市规划区内被征地农民纳入了城镇社会保障体系。例如，南昌市。（4）有的是将城市规划区内的被征地农民也排除在城镇社会保障体系之外，为其建立了单独的社会保障体系，社会保障资金专款专用。例如，浙江省、江苏省和黄山市。

　　2、社会保障费用的项目不同。（1）有的是除了包括养老保险、医疗保险和失业保险之外，还包括一次性就业补助费。一次性就业补助费的最低标准是：年满30周岁、不满40周岁的，为征地时全市月最低工资标准的60倍；男年满55周岁、女年满45周岁的，为征地时全市月最低工资标准的48倍，年龄每增加1岁递减六分之一，至达到国家规定的退休年龄时止；男年满16周岁至30周岁，女年满16周岁至30周岁和男年满40周岁至55周岁，女年满40周岁至45周岁的，为征地时全市月最低工资标准的48倍。例如，北京市。（2）有的是除了包括养老保险、医疗保险基本社会保险之外，还包括补充社会保险。补充社会保险包括补充养老保险、补充医疗保险和被征地农民生活补贴费。例如，上海市。（3）有的是包括了养老保险、医疗保险。例如，南昌市。（4）有的是除了包括养老保险和失业保险之外，还包括了一次性每人0．4万元的生活补助费。例如，杭州市。（5）有的是除了包括养老基本生活保障之外，还包括生活补助费。例如，江苏省。（6）有的是只包括养老基本生活保障。例如，黄山市。（7）有的是包括了养老基本生活保障和养老保险。例如，嘉兴市。

　　3、社会保障费用的缴纳基数、比例和期限不同。（1）养老保险方面。北京市规定缴费基数按依法批准征地时上一年全市职工平均工资的60％确定，缴费比例为28％，男年满41周岁、女年满31周岁的补缴1年基本养老保险费，年龄每增加1岁增补1年基本养老保险费，最多补缴15年，养老保险费补缴后，按照11％的比例建立基本养老保险个人账户。上海市规定被征地农民基本养老保险缴费基数按缴费时上一年全市职工平均工资的60%确定，缴费比例为17%，一次性缴清不低于15年的养老保险费，补充养老保险的缴费基数、比例和期限由各区政府确定，补充养老保险费缴纳后，由社会保险经办机构为其建立个人账户。杭州市规定缴费基数按缴费时上一年全省职工平均工资的100%确定，缴费比例为19%，一次性缴清15年的养老保险费后，按照8％的比例建立基本养老保险个人账户。南昌市规定缴费基数按不低于江西省每年公布的当地上一年度在岗职工平均工资100%确定，缴费比例为20%，被征地劳动力（批准征地时男年满16周岁不满55周岁、女年满16周岁不满45周岁）的具体缴费期限和缴费标准档次由自己选择，被征地养老人员（男年满55周岁、女年满45周岁）缴费标准由南昌市劳动和社会保障局决定，一次性缴纳基本养老保险费后，按照8％的比例建立基本养老保险个人账户。

　　（2）医疗保险方面。北京市规定缴费基数按批准征地时上一年度全市职工平均工资的60％确定，按照12％的比例一次性补缴。补缴后，由社会保险经办机构将其中9％划入统筹基金、1％划入大额医疗互助资金、2％划入个人账户。男年满31周岁的补缴1年基本医疗保险费，至年满51周岁前每增加1岁增补1年，最多补缴10年；年满51周岁的补缴11年基本医疗保险费，至退休前每增加1岁增补1年，最多补缴15年。女年满26周岁的补缴1年基本医疗保险费，至年满41周岁前每增加1岁增补1年，最多补缴5年；年满41周岁补缴6年基本医疗保险费，至退休前每增加1岁增补1年，最多补缴10年。上海市规定被征地农民基本养老保险缴费基数按缴费时上一年度全市职工月平均工资的60%确定，缴费比例为5%，一次性缴清不低于15年的医疗保险费，补充医疗保险的缴费基数、比例和期限由各区政府确定，补充医疗保险费缴纳后，由社会保险经办机构为其建立个人账户。南昌市规定缴费基数按上一年度在岗职工平均工资确定，个人按1.5%、村（组）集体按2.5%的比例缴纳住院基本医疗保险费。被征地劳动力可按月、季、年缴纳费用，被征地养老人员按照南昌市劳动和社会保障局规定的标准一次性缴足10至15年费用，所缴费用全部纳入统筹基金，不设个人账户。另外，被征地农民在参加住院基本医疗保险的同时，可以按《南昌市城镇职工大病医疗救助保险实施细则》的规定，参加大病医疗救助保险，并按规定享受大病医疗救助保险待遇，大病医疗救助保险费按每人每年36元的标准，在每年首次缴纳住院基本医疗保险费的同时一次性缴纳，其中缴纳大病医疗救助保险费集体和个人各缴纳18元。

　　（3）失业保险。北京市规定缴费基数按照依法批准征地时上一年全市职工平均工资的60％确定，比例为2％，一次性补缴，年满16周岁的补缴1年失业保险费，至达到国家规定的退休年龄前，每增加1岁增补1年，最多补缴20年。杭州市规定被征地劳动力（男年满16周岁未满60周岁、女年满16周岁未满50周岁）缴纳的失业保险费，按缴费时城镇失业人员享受的失业保险金和医疗补助费标准，一次性缴纳24个月的失业保险费。

　　（4）养老基本生活保障费。黄山市规定被征地农民自主决定是否建立基本养老生活保障费个人账户，个人账户的缴费标准分为A、B、C三档。A档6500元、B档9000元、C档13500元。温州市规定被征地农民（年满16周岁以上）基本生活保障实行缴费标准与保障水平挂钩。温州市区被征地农民基本生活保障的缴费标准分为三档：一档51000元、二档45000元、三档39000元；被征地农民可自行选择缴费档次，确定缴费档次后不能再作变动。村（组）集体经济组织承担缴费标准的40%，个人承担缴费标准的30%，这两部分资金列入被征地农民建立基本生活保障个人账户。市区被征地农民基本生活保障水平原则上高于市区城市居民最低生活保障水平。嘉兴市规定对被征地养老人员（男满60周岁、女满50周岁）实行养老基本生活保障，缴费标准根据嘉兴市的经济发展水平、发放待遇水平和支付能力确定，目前按照每一缴费年度4000元/人缴纳。其中30%记入个人账户，作为个人缴费部分。缴纳年限为15年，由征地单位一次性缴纳。被征地劳动力也是由征地单位按照以上规定一次性缴纳养老基本生活保障费，就业后缴纳基本养老保险费的，被征地前后的缴费年限和个人账户合并计算。以后随着经济社会的发展，对养老基本生活保障待遇作相应的调整。南京市将被征地农民分为四个年龄段，不满16周岁为第一年龄段，女满16周岁不满45周岁、男满16周岁不满50周岁为第二年龄段，女满45周岁不满55周岁、男满50周岁不满60周岁为第三年龄段，女满55周岁、男满60周岁及其以上为第四年龄段。第二、三、四年龄段人员实行基本生活保障。第二、三年龄段人员设立5个缴费档次，一档37600元，二档40600元，三档44600元，四档48600元，五档52600元。第四年龄段人员设立2个缴费档次，一档37600元，二档42600元。由被征地农民在70％的土地补偿费和安置补助费总额内自行选择其中一档一次性缴纳。

　　4、社会保障费用的权利主体不同。（1）有的将被征地养老人员（男满55周岁、女满45周岁）和被征地劳动力（男满16周岁至55周岁、女满16周岁至45周岁）都纳入到城镇社会保险体系。例如，南昌市。（2）有的对年满16周岁以上的被征地农民都实行养老基本生活保障。例如，南京市、温州市和黄山市。（3）有的对被征地养老人员实行养老基本生活保障；而对被征地劳动力建立养老保险关系。例如，北京市、上海市和嘉兴市。（4）有的只对被征地劳动力（男满16周岁至60周岁、女满16周岁至50周岁）建立基本养老保险关系，而对被征地养老人员（男满60周岁、女满50周岁）不予保障，由被征地单位在征地补偿费中一次性每人支付3万元的安置补助费。例如，杭州市。

　　5、被征地农民缴纳的社会保障费用与征地补偿费的关系不同。（1）有的来源于征地单位在原有的征地补偿费基础上另外支付的费用。例如，南昌市。（2）有的来源于全部的安置补助费和扣除留给村（或组）集体之外的土地补偿费。例如，江苏省和浙江省。（3）有的来源于安置补助费。例如，上海市和黄山市。（4）有的来源于全部的征地补偿费，征地补偿费用于人员安置后，其余部分作为土地补偿费支付给被征地的农村集体经济组织或者村民委员会，用于农村村民生产生活。例如，北京市。

　　6、地方政府承担的社会保障费用不同。在将被征地农民纳入到社会保障体系时，不同地方的政府在社会保障费用方面承担的责任不同。（1）有的不需要支付社会保障费用，只承担财政兜底责任。例如，北京市、上海市和南昌市。（2）有的是按照国土资源管理部门提供的当年征地总量和市政府确定的标准，由财政部门将政府出资部分足额转入社会统筹账户。例如，南京市。（3）有的规定被征地农民基本生活保障所需资金的30%由市政府承担，政府承担部分统一按相应档次缴费标准的30%，从土地出让金收入或其他政府性资金中划入，建立被征地农民基本生活保障统筹基金，2005年起被征地农民参加基本生活保障制度的，政府承担的保障资金必须在所征土地的出让金使用年终决算日之前到位。为确保被征地农民社会保障制度长期稳定运行，建立市区被征地农民社会保障风险准备金，用于应对未来的支付风险，缓解政府财政今后的支付压力。被征地农民社会保障风险准备金按被征地农民基本生活保障资金总额的10％，从土地出让金或当年其他财政资金安排中予以解决。例如，温州市。（4）有的是除了按照每人每年1200元固定标准承担被征地农民养老基本生活保障费之外，还要承担个人账户金额不足以支付养老基本生活保障费时的补助责任。政府承担的被征地农民养老基本生活保障资金从国有土地有偿使用收入等方面筹集。例如，黄山市。

　　二、当前被征地农民社会保障费用制度存在的缺陷

　　1、没有为被征地农民安排城镇社会保障费用。在社会主义市场经济条件下，不管是城市规划区内，还是城市规划区外，当农民被征收土地以后，应当转为城镇居民，享受城镇居民社会保障待遇，地方政府应当为被征地农民安排城镇社会保障费用。可是，目前大多数地区只是为城市规划区内的被征地农民建立了基本生活保障制度，只有少数地区将城市规划区内的被征地农民纳入了城镇社会保障体系，虽然北京市是将本行政区域内的被征地劳动力都纳入到了城镇社会保障体系，但是没有将被征地养老人员纳入到城镇社会保障体系。因此，目前还没有一个地方能够做到将本行政区域内的所有被征地农民都纳入到城镇社会保障体系，为其安排城镇社会保障费用。

　　2、没有为被征地农民安排足够的社会保障费用项目。目前现阶段，城镇社会保险包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险。地方政府应当为被征地农民安排以上五种社会保险项目的费用。可是，大多数地方连养老保险项目费用都没有安排，而是用基本生活保障项目代替了养老保险项目。只有少数地区安排了医疗保险和失业保险项目费用。工伤保险和生育保险项目费用没有一个地方安排。

　　3、没有为被征地农民安排享受城镇居民社会保障待遇的费用。目前现阶段，不管地方政府具体如何安排被征地农民的社会保障费用，都不能保证被征地农民享受城镇居民社会保障待遇。