我国青少年研究典范的战略转变与儿童福利政策框架的战略思考(一)
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【内容提要】青少年问题是事关千家万户幸福美好生活、中华民族伟大复兴、党和国家生死存亡的战略议题，是公共政策与社会政策的核心议题。如何正确看待青少年问题是社会各界高度重视的优先领域，直接关系中国青少年研究典范战略转变和儿童福利政策框架设计。本文从中外比较青少年政策研究与儿童福利政策角度，深入探讨中国青少年研究典范战略转移问题，以期为观察目前日趋严峻和严重困扰社会各界的青少年问题提供崭新的理论视角。
【摘 要 题】青少年成长与社会发展
【关 键 词】青少年问题/青少年犯罪/儿童福利/政策框架
【正 文】
一、社会结构转型与青少年政策议题
中国处于社会结构转型时期，人口结构与家庭结构转变、城市化、工业化、社会现代化、全球化处境和社会经济体制改革导致青少年问题突出，成为公共政策与社会政策核心议题。改革开放以来，中国进入史无前例的社会结构快速转型时期，社会环境与社会面貌发生翻天覆地的变化，计划生育政策、人口年龄、性别结构和人口老龄化浪潮等凸显少年儿童议题，在家庭结构、家庭功能与家庭生活状况发生重大转变情况下，独生子女已成为社会现实问题。在城市化和工业化过程中，大量乡村社区的少年儿童通过各种途径进入大城市，城市居民家庭生活方式转变导致大量少年儿童成为“问题儿童”、“困境儿童”和“边缘儿童”，城市化、家庭生活状况与儿童少年问题的内在逻辑联系，成为社会科学与政策研究重要议题。对于当代中国社会来说，影响少年儿童问题的重要因素是全球化的国际环境和本土化需要，无形之中增加儿童少年问题的复杂性，外来文化、价值观念、生活方式都影响少年儿童行为。更为重要的是，社会结构转型的主要内容是社会经济体制改革，是社会利益关系的结构调整，个人利益与社会利益关系调整自然反映在社会关系、家庭关系、少年儿童同伴之间的关系上。简言之，社会结构转型和宏观取向的国际、国内社会环境“不约而同”聚焦儿童少年问题，使本来就十分突出、重要、复杂和敏感的少年儿童问题，更加显赫、重要、复杂、格外敏感。
少年儿童问题的核心是国家与儿童的关系模式，实质是政府有关少年儿童的政策框架，精髓是社会各界特别是决策者与社会管理者如何正确认识、看待、处理棘手的少年儿童问题。少年儿童身心健康与幸福快乐成长问题核心是国家与儿童的关系，是儿童福利与保护议题。在国家与个人关系框架中，国家与儿童的关系最为基础、最为重要，最具社会经济政治涵义。这意味少年儿童问题是错综复杂社会问题的重要组成部分，在社会政策框架中处于基础地位，意味儿童福利是个人福利、家庭福利、社区福利和社会福利服务的基础部分，地位举足轻重。纵观中国少年儿童的研究状况，我们可以清楚看到少年儿童研究的两次理论政策研究高潮，第一次研究高潮期是1980年代早期，第二次研究高潮期是1990年代中后期，研究高潮动因、推动力量、研究主题和研究兴趣却惊人相似：预防青少年犯罪和少年儿童犯罪行为研究。[1] 然而二次研究高潮的显著不同之处是，1990年代中期以来，少年儿童问题成为党中央战略决策和公共政策议程的优先领域，政府形成清晰明确的儿童发展政策，如儿童发展十年纲要，儿童问题成为关系家庭幸福美好生活，中华民族伟大复兴和国家繁荣富强的重大战略议题，少年儿童工作和相关的理论政策研究取得世人注目的辉煌成就，少年儿童研究成为“显学”。党和国家有关少年儿童的政策法规大量涌现，少年儿童问题成为全社会高度重视战略重点。如何正确认识、理解、对待和处理少年儿童问题，预防青少年违法犯罪等战略议题应运而生。
二、欧美国家的经验与国际社会的惯例
欧美国家与儿童的关系性质、类型主要是社会政策、社会福利、家庭福利与儿童福利，儿童身心健康成长成为社会政策与社会福利制度最高目标，生活福利和社会保护色彩浓厚。工业化、城市化和社会现代化以来，儿童、妇女、家庭、工作与生活议题成为“社会问题”，童工现象、童年社会化、妇幼保健、教育和儿童少年身心健康成长等议题格外突出。[2] (P28)当时不仅18岁以下的儿童少年问题突出，18岁以上的青年问题同样格外突出，引人注目。为了解决青少年问题，确保青少年身心健康成长，正常参与社会生活和发挥应有的社会作用，基督教青年会(YMCA)、基督教女青年会(YWCA)等一大批非宗教性民间社会服务机构诞生，他们主要以青少年为服务对象，为青少年提供优质多样文化娱乐体育服务，满足青少年多样化和不断发展基本需要，通过社会服务活动预防青少年犯罪，发掘青少年发展潜力。[3] (P2)英国当时为青少年、穷人、失业者、长期病患者和其他需要帮助人群提供社会服务、社会福利与社会保护服务活动的民间组织如此众多，以至产生专门从事民间组织规划协调发展和科学管理的慈善组织会社(COS: Charity anization Societies)，慈善公益事业、社会服务与社会保护事业兴旺发达状况由此可见一斑，[4] (P5)基本假设是社会有责任满足青少年的需要，如果人们的基本需要无法满足，缺乏正常化与合法性的宣泄渠道，他们就会采取反社会手段。十九世纪末期，相对单纯生活化与娱乐性服务已无法满足少年儿童和社会发展的基本要求，如何确保所有少年儿童享受基础教育服务，使少年儿童从工厂和街头巷尾生存转入到学校，摆脱愚昧无知和文盲落后困境，提高未来公民和劳动力综合素质与市场竞争力成当务之急。英国1870年《中等教育法》规定，强制学区中所有5-12岁的儿童入学，接受基础义务教育。1918年教育法取消小学学费，规定14岁为义务教育离校年龄而不准有任何的例外。[5] (P18)同时，如何提供综合性医疗服务和公共卫生服务，预防疾病，降低生育风险，开展妇幼保健服务，确保所有少年儿童身心健康成长成为健康政策中心议题。1902年助产士法和中央助产士委员会应运而生，生育健康、食品营养、妇幼保健和预防接种等服务迅猛发展。[6] (P64)
1902年英布战争结局震动朝野上下，全国舆论哗然，国民体质和健康状况成为社会的热点。1904年英国政府组建关于国民体质恶化的联合委员会，1905年组建公立小学儿童医疗检查及用餐营养的联合委员会，1907年普遍实行学校医疗服务，1911年颁布《国民健康保险法》，1918年母亲与儿童福利法授权地方政府保护母亲、婴幼儿健康，且成社会服务主体。[7] (P230)现代儿童福利、妇女福利、妇幼保健、家庭福利、基础教育、基本健康服务等制度框架诞生。
二次世界大战强烈刺激政府广泛干预社会经济生活，纠正自由市场经济体系失效，极大推动社会政策与社会福利制度发展，以家庭、福利、教育、健康为主的儿童福利制度形成。战争促使“集体主义国家”迅猛发展，战后首先通过是以卫生部长艾迪逊命名的艾迪逊法，其最大历史贡献是规定地方政府为工人阶级建造住房提供补贴，改善居住状况和生活环境，发展公共住房部门，极大改善国民的身心健康状况，显著提高所有公民的生活质量。[8] (P38)最重要的是，1942年诞生的《贝弗里奇报告》奠定现代福利国家制度框架与社会政策框架，该报告建议从扩大覆盖对象范围、扩大覆盖风险范围和提高待遇标准的角度改革社会保险，建议建立家庭津贴制度，以根据家庭收入水平和生活需要为儿童提供某种形式的津贴制度，建议为所有公民，包括家庭主妇、无业人员、未成年人、退休人员提供全面医疗康复服务，建议为所有妇女提供生育津贴、遗孀津贴，建立覆盖全民和由摇篮到墓地的福利国家。[9] (P4)1944年通过的巴特勒教育法规定，政府为所有儿童提供普遍的、免费的国家中等教育服务。1948年通过有深远历史意义《儿童法》，巩固现有儿童照顾立法，促进家庭社会工作。[8] (P45)1948年工党政府创立全民健康服务(NHS)，标志福利国家与社会政策框架最终形成。[10] (P1)家庭、儿童福利、教育服务、健康服务和兴旺发达的公共服务体系为儿童发展营造适宜环境。
美国儿童福利与社会福利制度的发展状况，为如何思考青少年问题提供又一典型例证。美国建国早期基本采取英国伊丽莎白时期济贫法制度与价值观念，儿童照顾形式主要演变脉络是济贫院的院内救济照顾、学徒契约、院外救济、孤儿庇护所和家庭收养，清楚反映儿童照顾形式演变背后隐藏的儿童保护福利化、儿童利益最大化、儿童优先和最适合于儿童身心健康成长的环境是家庭等观念发生革命性变化，为十九世纪末期的慈善组织运动和儿童福利事业发展奠定价值基础、组织基础和广泛社会基础，儿童少年身心健康的成长成为公共议题。1909年美国总统西奥多・罗斯福在白宫召开首次具有历史、划时代意义的白宫儿童福利会议，会议明确指出儿童问题的核心是，家庭生活是文明的最高和最好成果，除非迫不得已的原因，儿童不应被剥夺家庭生活的权利；儿童不应只是因为贫困的原因而被带离他们的家庭；收养家庭应为那些收养儿童提供最希望的照顾；政府应设立儿童福利局，以发展儿童福利事业等。首次白宫儿童福利会议的首个副产品是以“资助父母法案”著称的“母亲年金法案”，目的是支持母亲继续在自己家中照顾她们的孩子。第二个重要成果是1912年成立了儿童福利局。以后美国分别于1919、1930、1940、1950、1960、1970、1980、1990、2000年召开白宫儿童福利会议，儿童福利范围不断扩大，由儿童福利、健康、教育标准扩大到青少年犯罪研究。与此同时，儿童福利局还管理联邦童工法、母婴法，管理联邦社会保障法中的儿童福利提供，管理紧急和婴儿照顾法，确保儿童福利健康发展，儿童法律保护框架呈“社会福利化”趋势。更为重要的是，美国儿童照顾发展变迁轨迹同样呈现整合化、服务化、规划化和福利化趋势，儿童福利范围覆盖家庭生活、健康服务、教育服务、就业服务、社区娱乐和法律保护。[2] (P56)
北欧挪威的社会福利与儿童福利制度框架同样如此，儿童福利与健康照顾是福利制度基础，相关法律规定有儿童法、收养法、教育法和现金补贴法，儿童福利呈医疗保障化趋势。[11] (P5)这说明挪威的儿童福利达到更高层次，健康照顾服务已超过教育而成为儿童福利主要内容。
欧美国家儿童照顾、儿童保护与儿童福利制度发展演变过程形成若干国际惯例和结构性发展规律，为设计儿童福利制度框架，选择儿童照顾方式和从事儿童保护提供宝贵国际经验。首先，少年儿童是社会福利与社会保护最基础、最重要的服务对象，是最典型的依赖群体，少年儿童因其身体、精神心理、人格和社会适应能力发育不成熟、责任有限而受到社会保护。这种思想价值观导致人们对待少年儿童问题应采取截然不同成年人的观察视角和判断标准，这种否定成人思维，承认少年儿童特殊需要，强调未成年人需要社会提供特殊保护服务思想，为现代少年法、少年刑法、少年司法和儿童福利事业奠定思想基础，体现人性之光。[12] (P3)而且少年儿童的法律保护和司法保护是社会保护的最后部分，重点和关键是如何预防犯罪。其次，少年儿童问题核心是为其营造宽松、和谐、安全、优美生活环境，建立幸福美满家庭生活，确保儿童少年身心健康、无忧无虑、快乐幸福成长，使他们成为未来社会合格主人公。如何发展家庭津贴和生育津贴制度，保持、支持家庭功能正常化发挥，是儿童福利制度核心。第三，少年儿童的核心问题是身心健康快乐幸福成长，确保正常的儿童社会化过程与环境，使其成为合格的、高素质的现代公民。这就要求家庭、国家与社会为少年儿童提供多样服务，以满足他们身心健康成长的各种基本需要，和谐家庭生活、环境卫生、食品营养、妇幼保健、家庭照顾、义务教育、健康照顾、心理辅导、公共卫生、职业培训和社区服务等是儿童发展必须的基本服务，没有或缺乏或服务质量不高状况，必然直接影响少年儿童的健康成长。[13] 这意味少年儿童健康成长迫切需要良好的社会环境，优质的社会服务和全面综合照顾保护。第四，少年儿童身心健康成长涉及众多领域，儿童福利成为联结家庭福利、妇女福利、社区福利、国家福利、社会福利和市场福利的最佳连接点、交叉点和重叠点，儿童福利至关重要。这意味儿童福利是观察文明发展程度、社会现代化、社会福利制度现代化发展阶段的最佳角度。第五，所有现代国家都承认保护少年儿童，发展儿童福利事业是政府不可推卸的基本职责。儿童福利制度与政策框架成为观察、解决少年儿童问题的制度化途径，是社会发展基本方向。