试论农村社会保障制度建设的对策与建议(一)
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论文关键词:农村 社会保障制度 对策与建议
论文摘要:随着农村社会结构的变化，养老问题越来越得到社会的高度关注，建立切实可行的农村社会保障制度意义重大。通过分析当前农村社会保障工作中的难点，提出了建立农村社会保障制度的对策和建议。
由于农村家庭结构变化、计划生育效果的逐渐显现，中青年农民大量流动，生产、生活方式变化等，农民家庭的保障功能正处于削弱之中，传统养老支持体系发生剧变。基于农村社会结构的变化导致的农村社会安全问题，加速发展、逐步完善农村社会保障制度，使农民“老有所养，穷有所济”，已成为社会主叉新农村建设的重要任务之一。笔者在对合肥市所辖三县(肥东县、肥西县、长丰县)农村社会保障的现状和存在问题调研的基础上，根据统计数据和典型调查，着重分析当前农村社会保障工作的困难，并提出建立农村社会保障制度的对策和建议。
1当前农村社会保障工作的难点
1.1社会保障意识不强，“养儿防老”思想仍有不小的市场
由于一些消费理念和长久以来的生活习惯，农民基本没有缴纳保险费的意识。2008年合肥市城镇居民家庭人均总支出15028元，其中缴纳的养老基金达到610.75元，占4.06%;农村住户人均总支出5712元，其中缴纳的保险费合计只有76.11元，占1.33%由于缺乏规范统一的操作规程，管理上缺乏制约机制，不少农民对社保产生怀疑。特别是“生死由命、富贵在天”的封建观念还很浓厚，“养儿防老”思想在农村还有很大市场，农民的社会保障意识不强，使农村推行社会保障难度加大。
1.2农村经济发展不均衡，城乡收入差距依旧渐长
2008年统计数据表明，合肥市城镇居民人均可支配收入15591元，农民人均纯收人5368元，城乡居民收入之比仍然达到2.9:1。所辖肥东、肥西、长丰三县农民人均纯收人分别为5379元、5412元、4600元。虽然三县农民收人都有增长，但与城镇居民收人的差距显而易见。同时，不同地区农村集体经济和农民个人的经济能力悬殊较大，同一地区经济发展水平也不尽相同，给建立农村社会保障体系的实际操作增添了难度。当然，最根本的原因还是城乡二元结构使社会保障“重城市轻农村”。城乡分离，使农村社会保障实施难上加难。
1.3农村社会保障制度建设中政府主体角色“缺位”
农村社会保障体系建设滞后的重要原因是政府主体缺位，实际上也就是政府责任的缺位。所谓社会保障政府责任，既包括有责任建立起完善的社会保障制度，以保障农民享受社会保障的权利，也包括必须承担必要的财政支出，以及通过行政手段具体实现劳动者社会保障权利的义务。社会保障的政府责任来源于:社会保障制度作为一种强制性、规范性的社会政策，对社会、经济有积极作用。社会保障是政府调控国民经济的重要手段之一。在农村社会保障需求不断增长的同时，政府在理念上对社会权利公正的宣传引导滞后，在公共产品供给方面“缺位”，未承担应有的责任;同时，维系了二元化的公共产品供给体制，事实上加剧了社会保障政策在城乡的两极分化，这是农村社会保障缺失的体制原因。
当前政府在履行社会保障责任时存在较多问题:社会保障制度改革中政府的历史责任与新制度运行的现实责任一直划分不清;地方政府的财权和事权不对应，在社保中的主动投人不够;政府在农村社会保障制度建设中没起主导作用。农村社会保障工作缺乏政策法律依据和严谨的操作管理程序，也是一大难点。只有极少数地方出台了操作性强的农村社保管理办法，大部分地方难以真正将农村社保工作纳人政府的近期管理目标。由于缺乏规范统一的操作规程，管理上缺乏制约机制，个别地方甚至出现占用、挪用救助资金的现象，带来消极影响，不少农民因此对社保产生怀疑。
2逐步完善农村社会保障制度的对策建议
2.1农村社会保障制度建设的重要出发点在于反贫困
解决农村贫困问题需要新的政策思路。长期以来，农村社会安全和弱势群体的社会保护依赖于农村传统的社区、家庭和少量制度安排。全社会必须高度重视农村“社会安全”问题，要把构建和发展农村社会保障为核心的农村社会安全网，作为反贫困战略的新切人点，根据农村贫困人口变化特点，转变解决农村贫困问题的思路，以基本社会保障制度解决弱势群体生存问题，从而降低或消除贫困人口生存发展的脆弱性。要按照城乡统筹的要求，进一步坚持广覆盖、低水平、分类实施、量力而行的原则，制定切实可行的实施方案，逐步加大公共财政对农村社会保障制度建设的投人。进一步完善农村“五保户”供养、特困户生活救助、灾民补助等社会救助体系，探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度。
2.2政府在农村社会保障制度建设中应担当“主角”
农村社会保障工作缺乏政策法律依据和严谨的操作管理程序，只有极少数地方出台了操作性强的农村社保管理办法，大部分地方难以真正将农村社保工作纳人政府的近期管理目标。农村社会保障体系的建立是一个系统工程，政府应该在城乡统筹过程中发挥主导作用，在农村公共产品提供和服务方面实现政府角色的“归位”，使农民得到更多的实惠。比如“以个人缴费为主，集体补助为辅，国家政策扶持”的农村社会养老保险的原则，是符合当前农村实际情况的。但农村集体补助极为有限，因此，作为“社会”保险，主要应体现在“国家政策扶持”上。
完善农村社会保障，离不开资金的支持。筹措资金可采取两个办法:一是加大财政资金支持。政府应采取城乡公平政策，可以适当引导、鼓励农村集体和农民个人按一定比例缴费，但政府不能推卸责任，必须加大对农村社会保障的财政支持。二是调整扶贫资金的使用方向。农村绝对贫困人口的数量与分布已明显缩小，农村扶贫资金的使用应转向发展农村社会保障事业。
2.3全面实行农村低保制度
最低生活保障是农村社会保障体系中一条重要的保障线。它是政府对贫困人口按最低生活保障标准进行差额救助的新型社会救济制度，是对传统社会救济制度的重大改革。全面建立和实施农村低保制度，是解决“三农”问题的具体体现。其基本做法是将低于保障线的农村贫困居民全部纳人低保范围，基本实现“应保尽保”的目标。农村五保对象按照当地农村低保标准全额享受低保待遇，其他低保对象按照其家庭年人均收人，低于农村低保标准的部分予以差额补助。
随着土地分散经营向集约经营转变，农村剩余劳动力向非农产业转移，农村城镇化建设步伐加快和户籍制度改革的推进，建立农村最低生活保障制度，并逐步与城镇居民最低生活保障制度并轨已是大势所趋。建立农村最低生活保障制度主要从以下几方面入手。
第一，加强领导，提高认识。政府要从加快发展、维护社会稳定、实现全面建设小康社会目标的高度出发，正确认识贫困人口问题，加大农村低保工作的力度，树立正确的社会保障观念。在市场经济条件下，风险对农民和城市居民同样存在，在社会保障方面应平等对待。
第二，加强农村最低生活保障制度建设，建立农村低保资金筹措机制。明确农村最低生活保障制度的基本原则，规范政府的责任和义务，确定农村低保工作的组织机构、保障对象、保障标准、申请与审核程序、资金的筹措和管理等方面的问题，以法规的形式在制度上保障农村低保工作的实施。
第三，切实有效地开展农村低保工作。根据经济情况和维持农民基本生活所必需的费用确定低保标准。根据各县(区)、乡(镇)的特点，把近期工作与长远工作结合起来。农村最低生活保障不仅要解决绝对贫困人口的生活问题，还要逐步解决相对贫困人口的生活问题。从长远来看，最终要实现城乡居民最低生活保障制度一体化。要发挥舆论导向作用，加大宣传力度，切实有效地帮助农村建立最低生活保障制度。
第四，加大调研力度，借鉴外地经验，准确界定低保对象。农村低保涉及人多、面广，农民居住分散，流动性大，家庭收人复杂，且变动较大，界定低保对象存在一定难度。建议市政府有关部门组织人员制订一个操作性较强的界定农村低保对象的相关细则。