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中国政府应对公共危机的透视(一)

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  摘 要: 危机对社会整体和历史过程而言是一种常态,其引发的原因主要来自两个方面,自然产生和人类行为。伴随现代化的进程,诱发社会公共危机的可能性因素日趋增多,公共危机蔓延的可能性和蝴蝶效应更趋严重,应对社会公共危机的能力已成为衡量政府管理水平的一项重要指标。以无锡太湖蓝藻爆发事件为例,透视分析了我国政府的公共危机应对能力,并提出了应将社会公共危机应对置于社会发展目标、社会法制进程、政府职能建设、政府政策协同等四点建设性意见。

  关键词:公共危机;应对能力;中国政府;无锡太湖;太湖蓝藻爆发事件
  
  由于人为污染和全球气候变化等多重因素的叠加,环境灾害的发生正引起越来越多的关注。国家环保总局2007年调查数据显示,自2005年底松花江污染事件以来,我国共发生过140多起水污染事故,平均每两三天便发生一起与水有关的污染事故。在国家环保总局发布的2006年全国十大环境事件中,有7起与水环境污染有关,其中有4起直接影响到附近居民的饮水安全。〔1〕
  2007年5月29日,一场突如其来的饮用水危机发生在江苏省无锡市,其罪魁祸首就是太湖蓝藻。2007年5月28日下午5时,太湖无锡水域水体大面积发黑、发臭,溶解氧从2.2下降到0(正常情况下大于4),氨氮从1.98上升到12.7,超标25倍。 从5月29日开始,江苏省无锡市大批城区居民家中的自来水水质骤然恶化,气味难闻,无法正常饮用。 针对蓝藻给无锡市带来的这场公共饮用水危机,5月29日晚,无锡市政府紧急召开专门会议,听取有关专家对消除蓝藻危害的建议,很快启动公共危机应对机制。 无锡市政府采取了诸如调水、人工打捞、拦藻、关闭入湖闸口、人工增雨、对自来水强化处理等一系列强有力措施,加上此期间连续降雨以及除藻技术取得了突破,到2007年6月3日下午,无锡市出厂自来水的水质已经基本合格,蓝藻污染导致的嗅味基本清除。无锡市民除饮用和做饭仍依赖纯净水外,其他生活用水已经正常。
  2007年太湖无锡蓝藻爆发导致的饮用水公共危机再次提醒我们:人类只有切实保护环境,建立公共危机管理机制,才能保护人类自己的进步与发展。
  
  一、对太湖蓝藻爆发引发的公共危机认识
  
   美国著名政治家汉密尔顿所说:“意外事件有时会在一切社会里产生,无论这些社会是怎样组成的。”危机对社会整体和历史过程而言是一种常态,总是伴随着人类社会。公共危机特指那些导致社会系统的基本价值和行为准则趋于动摇或崩溃,或在较大范围内和程度上影响人们生命和财产安全,引起社会恐慌,影响社会正常秩序和运转机制的突发事件。近年对全球有影响的公共危机事件如2001年美国遭遇的“9.11”事件、2002年中国遭遇的“非典”、2004年的印度洋大海啸、2005年的第13号“泰利”台风等;区域性的、阶段性的公共危机事件也影响较大,如四川2004年3月的沱江河水污染事件、2005年松花江污染事件等。
  社会公共危机的发生,主要来自两个方面,一是自然产生的,如地震、洪水、雪崩等;二是人类行为引起的,如恐怖事件、经济过度波动等。人类的行为也会引发自然危机,如大量排放工业废水污染河流导致生态恶化;大量砍伐森林导致植被破坏形成洪水或干旱;乱吃野生动物引起流行疾病等等。有人这样认为,自然危机是天灾,具有不可抗拒性。由于人类对自然危机的认识、研究相对较早且深入,对自然危机的管理机制也比较成熟。因此,人类基本能够比较准确地预测自然危机,提前采取措施,开展有效的救治行动。比如地震、洪水、台风等天灾的预警和救治,可以把自然危机造成的损失降到最低。从一定意义上讲,只要人类掌握和拥有足够的技术,自然危机是可以避免的。人为危机是人祸,更具偶然性,其危害也更大。人类对人为危机的感性认识是充分的,但理性认识、责任意识和预防意识是很不够,对人为危机的预警、干预、救治的研究也更多的从理论层面进行,实践的经验总结研究相对较少。这是当前人类社会危机管理的薄弱环节。
  天灾人祸的社会公共危机,从其发生根源以及一定意义看,社会公共危机的发生都是人类自身行为的一定期限内聚集反应的结果。无锡太湖蓝藻爆发事件也是如此。
  2007年5月28日,由于太湖爆发的蓝藻事件使得无锡市自来水短时间内不能恢复水质,无锡市出现了众多市民抢购纯净水现象。2007年5月29日晚,无锡市绝大部分超市的纯净水已经断货,饮用水一度成为无锡市面上最为抢手的商品。截止到5月30日下午,买不到纯净水的市民开始购买果汁饮料。同时,街头的桶装纯净水价格也由原来的每桶8元涨到了每桶15元。
  目前,太湖蓝藻事件与影响渐渐远去,无锡市的市民生活也恢复了正常,但这场生态灾难给人们留下的阴影却仍挥之不去。地跨苏、浙、沪、皖三省一市、总面积36 895平方公里的太湖流域是中国经济较发达的地区之一,也是世界上人口密度最高的地区之一,而太湖却日益成为工业文明的牺牲品。1998年12月,国务院发起了太湖水污染治理“零点行动”,拉开了太湖水污染治理的序幕。但9年来,投资虽然已过百亿元,太湖水质并未明显改善。工业污染、农业污染和城市生活污水控制没有达到预期目的,太湖水质污染甚至有加重趋势。 太湖蓝藻爆发引发的公共危机值得深思。
  首先是危机是否可以避免。引发太湖蓝藻爆发的种种诱因,如超标准排污、围湖造田、网箱养殖、生活污水无节制排放,不是一天存在或者短期存在的现象,太湖蓝藻爆发不可能是一、两天污染就能引发的,而是环境污染长期积累导致生态破坏的结果。如果环太湖地区的经济与社会发展能始终贯彻落实科学发展观、坚持走可持续发展道路,太湖蓝藻爆发事件应该是可以避免的。可惜环太湖地区在经济发展中没有重视发达国家工业化的成功经验,如“环保是让企业飞得更高的逆风”,“环境力是企业活力的一个重要组成部分”(日本环境文明研究所所长加藤三郎),而是重走了 “先发展、后环保”这一本该吸取教训之路。
  另外,在环境保护观念日益深入人心的今天,太湖周边地区,特别是无锡地区对蓝藻爆发之前竟然没有发现丝毫的先兆、相关部门也没有发布任何的预警提示,这不免让人们疑惑:究竟是相关公共危机应急制度没有建立,还是制度建立起来没有得到贯彻执行?这是世人追问的又一重大问题。
  其次是太湖蓝藻爆发谁应负责任。太湖遭污,非常清楚。但太湖被污染的责任,却十分模糊。太湖四周和太湖流域方方面面似乎都有责任,又似乎都没有责任。在太湖蓝藻事件爆发后,各方分析太湖污染原因,总结自己是如何重视太湖治污的,如何控制排污的,都讲得头头是道。却没有人去分析太湖污染的责任在谁,因为太湖是跨界湖泊,管湖的部门也是多头管理,该谁负责任似乎很难说清楚。
  太湖蓝藻爆发反映的是“湖”污染,而根源是“河”污染。流入太湖的有170多条河流,工业污染、城市生活污染和农业面源污染都是通过这些河网进入太湖的。河流流经地的政府应负起什么样的责任,更是没有一个明确的界定。于是,太湖蓝藻爆发后,欲追究责任人,却面临着“板子不知道打谁屁股”的尴尬局面。正因为这种责任不清的太湖治理现状,导致了“太湖治理年年做,污染一年重一年”的局面。〔2〕
  2007年太湖蓝藻爆发事件引发的“环保风暴”,导致了无锡市下辖的宜兴市5位政府官员因在对相关企业违法排污上“工作不到位”或“监管失责”,分别受到责任追究与处分。受处分的5位政府官员中职务最高的是宜兴市周铁镇镇长和环保局副局长,最低职的官员是环保局下属监察大队的副中队长。对轰动全国的太湖蓝藻污染事件,难道就这几名镇级以下官员有责任吗?如果仅这5位官员的失职就能造成太湖如此严重的污染,那么太湖未来的水质安全实为令人堪忧。
  最后是当下对太湖蓝藻再次爆发是否已实施足够的预防措施。据报道无锡政府对治理太湖污染实施了一系列措施,一是全面提高太湖水流域的环保标准,比如污染排放标准、污水处理厂的处理标准、城市污水处理率标准、企业排放标准等。二是继续开展打捞太湖蓝藻作业,分片包干,长期坚持,减少湖体污染负荷。三是加强对水源地的环境监测预警,健全应急处置预案和管理制度,密切关注水源地水质变化。四是做好供水安全保障工作,严格饮用水水源保护区划分和管理,完善自来水深度处理措施。五是进一步做好调水引流工作,引清释污,增强水体自净能力。六是切实整治重点污染源,分步取消太湖围网养殖,大力整治周边严重污染企业,尽快减少入湖污染。
  据进一步了解,当下太湖流域凡有氮、磷排放到太湖的项目将一律停止审批,已上马的项目将进行技术改造,严格控制氮磷的排放,彻底治理的目标和分步实施的战略均已确立,治污的效果令人期待。遗憾的是没看到分步战略实施时间表,治污的过程可能是非常漫长,很可能是因考虑某些经济利益而人为地延长。“太湖这种浅水湖泊的生态修复,即使在资金充裕、管理严格、技术条件优越的情况下,几十年治理往往也难竟其功。”现在最为紧迫的,是如何有效协调各方利益,立即采取有效措施,遏制太湖生态进一步恶化。
  
  二、透视太湖蓝藻爆发的公共危机
  
  太湖总面积2 338平方公里,是我国第三大淡水湖,沿岸为江苏、浙江、安徽和上海市,是我国工农业经济最发达地区之一。近年来,沿湖地区工农业生产有了迅速发展,旅游休闲、度假业的开发又使大量生活污水进入湖体,从而造成水体营养物质含量明显上升,浮游植物量大幅度提高,致使太湖营养化趋势加剧,有机污染也有上升的趋势,太湖的水质污染与生态环境成了社会关注的突出问题。但为什么无锡却成为环湖城市中受污染最重,以及每年蓝藻侵扰与危害的常客,有专家从无锡地理位置、湖湾特点、城市与太湖间距离等因素予以分析解释。解释认为,无锡马山半岛原是个岛屿,与无锡大环境形成一个水畅其流的太湖湾,20世纪60年代末70年代初“围湖造田”之后,马山岛被围成了一个山不转水也不转的半岛,原有的湖流被隔断,成了一个装湖湾,年年月月的污水进得来出不去,无锡水域成了太湖污染物的堆积池。
  先从一个独立机构――太湖管理局的调查结果看,2005年6-9月期间,太湖管理局曾经做了一个‘谁在污染太湖’的5篇系列调查。结果是“梁溪河、直湖港、武进港、太?运河、漕桥河、殷村港、南溪等入湖支流水污染较为严重”;“2005年6月入太湖水功能区水质监测显示,江苏省境内6条主要入湖河流水质污染严重,水质类别均劣于V类,主要污染项目为氨氮;浙江省境内4条主要入湖河流,东、西苕溪、合溪新港水质较好,为III类,而长兴港水质较差,劣于V类”;“根据1998-2003年太湖污染负荷量逐年计算和分析,上游地区中高锰酸盐指数(CODMn)、总磷(TP)和总氮(TN)年平均入湖量分别为5.30万吨、0.14万吨、3.57万吨,均以无锡地区为最大,其次为常州地区,湖州地区最少。无锡、常州、湖州地区高锰酸盐指数(CODMn)年平均入湖量分别占上游地区入湖总量的47%、34%和19%;总磷(TP)分别占47%、35%和18%;总氮(TN)分别占52%、31%和17%。每年通过河流进入太湖的污染负荷量中,无锡地区所占比例最大,基本占入湖总量的一半左右,常州地区次之”。从太湖管理局这个独立于环湖城市区域管理的机构调查看,无锡对太湖的污染影响最大,太湖污染对无锡的反作用也最大。
  中科院南京地理与湖泊研究所的研究认为,太湖的外部污染源主要有工业污染、农业污染和城市生活污染三大类。工业污染主要集中在纺织印染业、化工原料及化学制品制造业等领域。其中纺织印染业的COD(化学需氧量)排放量最大,占重点工业企业COD排放量的61%,总磷排放量占重点工业企业总磷排放量的41%。太湖流域则是江苏省印染产业集中区域。在江苏省960多家重点印染企业中,有570多家坐落在太湖流域,占全省印染企业的60%;印染废水排放量和COD排放量分别占全省印染行业的75.3%和72.3%。
  “冰冻三尺非一日之寒”,太湖蓝藻频频爆发决不可能是一夜形成。从环湖城市无锡、常州、苏州、湖州的区域社会经济状况看,“谁在污染太湖”、“谁在保护太湖”的论断将更有说服力。
  无锡市。目前,无锡已建成以纺织、电子、机械、化工、医药为主,门类比较齐全,配套协作能力较强的工业体系。2006年国家统计局高新技术产业的统计表明,无锡市高新技术产业中有五大支柱产业,即精密机械及汽车配套业、电子信息及高档家电业、精细化工及生物医药业、特色冶金及金属制品业、高档纺织及服装加工业。截至2007年7月,无锡市规模以上工业企业5 376户,有2 955家各类化工生产企业,规模以上企业1 001家,其中具有中等规模的纺织印染业的有159家。2007年5月29日,江苏省环保厅公布全省严重污染企业黑名单,全部(22家公司)位于无锡市,行业包括皮革、钢铁、纺织、医疗器械生产等,无锡市水污染的严重程度可窥一豹而知全身。〔3〕
  常州市。目前,常州已建成了以机械、冶金、电子、纺工、化工等加工制造业为主的工业体系,拥有各类工业企业近1.5万家。据2006年常州工业经济统计表明,机械制造工业:规模以上机械企业995家,占全市规模以上企业总数的40.22%。冶金工业:规模以上冶金企业102家,占全市规模以上企业总数的4.12%。纺织服装工业:规模以上纺织服装企业473家,占全市规模以上企业总数的19.1%。化学工业:规模以上化工企业297家,占全市规模以上企业总数的12.0%。医药工业:规模以上医药企业38家,占全市规模以上企业总数的1.54%。建材塑料工业:规模以上建材、塑料企业216家,占全市规模以上企业总数的8.72%。〔4〕