论后威权主义(一)

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内容摘要：本文论述了一种特殊的政治形态――后威权政治，它专指威权政治行将结束，民主政治即将开始的政治。这个时期的社会充满让人兴奋的进步，同时也充满各种不稳定因素。中国步入后威权政治的经济条件比较脆弱，需要进行复杂的政治调适，才能安全度过这个阶段。笔者认为“有限的中央集权”、“坚实的社会自治”和“适度的地方民主”应该成为后威权政治的总体性调适目标。 一、界定威权政治作为一种政治形态，需要与其它两种形态区别开来，一种是民主政治，一种是全权政治。[1]与民主政治的学理区分要归功于约瑟夫・熊彼特的研究工作，他最先清楚地界定了程序性民主的概念。他认为，民主是一种制度安排，在这种安排中，“个人通过竞争人民的选票而得到做决策的权力”（[1] p269）。它将这种程序性民主与另一种民主即实质性民主区分开来，后者根据权力的来源（如人民的意志）和目的（如公益）来界定民主。这另一种民主据说容易导致形似“民主”实为“威权”的后果。二战后，支持程序性民主和支持实质性民主的学者们发生了激烈的辩论。时至今日，虽不能说程序性民主获得了胜利，但至少可以说更多的学者倒向了熊彼特，或者说程序性民主成了主流观点。这种程序性民主在当代民主理论家罗伯特・达尔那里概括为竞争和参与两个标准，并进一步细化为八个指标[2]（[2] pp91-96）。于是，在评判一个政治体系是否民主时，越来越多的人遵循着熊式传统，要看“其中最有影响的集体决策者是否通过公平、诚实和定期的选举产生，在这种选举中候选人可以自由地竞争选票，而且基本上所有的成年人都可以参加选举”（ [3] pp5-6）。所以，如果用一个否定句来界定威权政治，那么威权政治属于不是通过公平、诚实、定期和竞争性的选举来产生关键决策者的政治。如果从政府与社会的关系角度来区分威权政治与民主政治，那么其标准是政府中的核心决策者是否受社会（由个人组成的集体）通过可靠的程序化方式（公平、诚实、定期和竞争性的选举）进行有效的控制（选举与核心决策的产生有真实的相关性）。将威权政治与全权政治区分开来在学理上要困难一些。有的教科书将全权政治视为威权政治的一种（[4] pp90-93）。但许多学者还是坚持将二者归为不同的类型。全权政治的经典定义是由费德里奇和布里辛斯基（[5] pp9-10）做出的，他们认为全权政治有六大特征：（1）一种涵盖人类行为方方面面的正统意识形态；（2）一个基于这种意识形态的领袖政党；（3）一只控制整个社会的秘密警察队伍；（4）对大众传播的垄断；（5）对暴力工具的垄断；（6）对经济生活的垄断。从政府与社会的关系角度来说，全权政治中的政府基本上不受社会的控制，相反却从精神上、组织上、暴力上和经济上对社会进行全面控制。这种政治的理想形态是整个社会全面的政治化，没有任何所谓私人的空间或非政治化的公共空间。曾经有过的这种空间也会消灭殆尽。正如汉娜・阿伦特（[6] p460）所指出的，“[全权主义]一旦掌权，它就会发展全新的政治制度，并毁灭该国所有的社会、法律和政治传统”，从而使国家和社会合二为一。简化一点说，全权政治就是一个政治集团在一种排他性的政治意识形态的指导下，通过广泛的政治动员，对社会进行全面控制的政治。威权政治与全权政治都属于非民主政治，社会或人民无法通过有效的程序化方式决定核心决策者的产生和行为。它们的区别在于政府控制社会的的程度，全权政治至少在意图上对社会进行全面控制，而威权政治则是要控制社会中的关键领域。它们的界限在现实中很难明确，但在理论上，我们可以将威权政治视为全权政治从社会中逐步退出的结果，如果全权政治至少将一个结构性的行为领域交给了社会自身，那么我们就可以说它转到了威权政治。这种“交给”既要有观念上的承诺，又要有制度性的结果。譬如说人们在全权政治的夹缝中搞点个体经济乃至私人经济，即使这种做法得到了核心政治决策者的默许，也不能将它视为转到威权政治的标志，因为它在全权政治体系中只有功能性的意义，而没有结构性的意义，因为它没有成为全权政治的目标。只有当它体现在国家政策当中，而且要以某种表示长期合法性的方式（譬如说通过宪法修正案，肯定私营经济的地位）表达出来，才构成威权政治的一个指标。中国私营经济自二十世纪八十年代初就发展了起来，但当时只有边际性和功能性的意义。直到1988年4月12日才通过宪法修正案赋予其正式的结构性地位。该修正案规定：“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理。”我们可以将这个修正案看作中国从全权政治走向威权政治的重大标志之一。威权政治的另外两个特征是意识形态的软化和政党权力的收缩，它们没有明确的标志，是一个非常渐进和非常含糊的过程。 威权政治可以划分为两个阶段：权力退出阶段和权力受制阶段。“退出”阶段的核心特征是政府权力主动地退出一些领域，不断扩大自主的社会空间，并塑造社会自治机制，而社会对政府的主流态度是一种政治冷漠。在中国，这个阶段也许要持续到下个世纪初叶，如果要进一步划分，大体可分为经济狂热期、经济理性期和社会理性期。经济狂热期表现出原始积累时期的疯狂，不顾一切地赚钱。工人、农民、干部、知识分子的界限已变得模糊，似乎大家都是生意人。经济狂热中发展着的市民社会蕴藏着一些不安全因素，如通货膨胀、贫富分化、法律失效、道德衰败等等。如果政治调控有力，经受住了经济狂热的考验，诸多不安全因素得到一定的遏制，中国就会转入经济理性期即产权基本明确、市场规则有效运行、消费投资心理比较稳定、经济波动比较正常等。经济的理性化是整个社会理性化的基础。在理性的经济运行中，人们形成了健康的心态和健康的行为方式。这种心理和行为也会复制到市民社会其他领域，从而进入社会理性期。这个时期的主要表现是个体权利得到尊重 ，道德和法律有效运行，平等协商成为交往纽带，非政治性社团很快发展等。“受制”阶段的核心特征是日益成熟的自治社会或市民社会对政府权力施加压力，政府权力被动地受到结构性的制约，但不是民主政治中的竞争性选举的制约，社会对政府的主流态度是一种有限的政治参与。在这个阶段，市民社会自身的发展已较为成熟，利益结构的分化和重整已趋于稳定，和平理性的政治文化已基本形成，市民社会的政治参与意识逐渐变浓，不断寻找机会进入政治过程，进行利益表达，影响政治决策。市民社会的政治参与的最重要的变化是由过去的个人政治参与（如找领导调动工作）或非正式团体的政治参与（如联名上书要求改善教师待遇）为主要特征变为以正式团体的政治参与（如私营企业主协会代表在民意机构发表意见或直接与行政部门谈判）为主要特征，政治体系所面临的最大挑战是如何使这些正式团体通过合法渠道有效地参与政治过程（[7] pp57-60）。所谓后威权政治指的是“受制”阶段的威权政治。对这个阶段的界定可以简化为：有一个正常运行的自主经济，有一个较为成熟的市民社会，有一个法治的或走向法治的政府。当今的香港和新加坡、蒋经国时期的台湾、卢泰愚时期的韩国、藤森时期的秘鲁、革命制度党统治后期的墨西哥、德克勒克统治下的南非等都属于这种政治形态。这个阶段一般较短，通常持续一至两代人的时间，只有少数地区如香港和新加坡似乎要持续更长的时间。中国即将进入这样一个阶段，与其它进入此阶段的社会比较起来，其基础条件还有欠成熟，需要进行复杂而妥当的政治调适。要为此开出具体的药方是很困难的，但可以做一粗略的宏观分析。二、基础条件成功度过后威权政治阶段的社会一般有比较富裕的经济作为基础条件，这样可以有效防止进行政治表达的社会新分子走向极端。中国进入这个阶段的经济条件比较弱。笔者用“温饱后”来概括中国后威权阶段的经济条件。所谓温饱后，是指人们摆脱了饥饿状态，生活必需品较有保障的经济发展阶段。它相当于中国在改革初提出的小康阶段。之所以用“温饱后”这个概念，是因为在“小康”的确切含义方面存在争议。[3] “温饱后”则较为明确地说明，人们虽然可以实现温饱，但为了不至于忍饥挨饿，还须付出相当的努力，其所得收入的大部分还是去购买满足温饱所需要的生活必需品。当然，温饱后阶段并不意味着每个人都实现了温饱，但没有实现温饱的人口对整个社会来说只具有边际性的意义。以什么样的量化指标来界定温饱后阶段呢？尽管人们对用人均国内生产总值（GDP）来衡量一国的发展水平提出了越来越多的批评，但到目前为止，它至少还是非常重要的指标。如果按照2000年的美元价格来计算，一个中国人一年内用来购买食物、住房、衣物、交通、保险等生活必需品的开支大约需要1000美元左右。也就是说，人均GDP1000美元才能令人信服地解决温饱问题，即刚好用来购买温饱所要求的生活必需品。改革初期邓小平提出的人均GDP800美元的小康目标是按当时的美元价格计算的，考虑到物价上涨因素，本文所说的1000美元的水平要低于邓小平所说的800美元水平。[4]因此，人均GDP1000美元应该作为进入温饱后阶段的起点。那么终点在哪儿呢？根据前面的定义，整个温饱后时期，人们用其收入的大部分用来购买生活必需品，如果1000美元只能全部用来购买生活必需品，那么在人均GDP1000至2000美元之间应该算作温饱后时期。由于考虑到贫富差距，人均GDP2000美元的社会并不意味着大部分人的收入都达到了这个标准，所以将2000美元的上限扩大到3000美元较为合适。另外，一位研究生活质量指数问题的学者莫里斯认为，人均GDP在3000美元（按1981年不变价格计算）以下时，物质生活质量指数和人均GDP的联系就比较紧密，在这个界限以上就非常脆弱（[8] pp51-54）。这也间接说明了以3000美元作为上限的合理性，因为在这以后，人们的收入增长与生活质量的改善就没有特别大的关联了。即使是人均3000美元，如果10%的富人的人均GDP过高，譬如说为2万美元，那么大部分穷人的人均GDP就不会超过1000美元。如果是这样，那就很难说这个社会进入了温饱后阶段。因此，用1000-3000美元所框定的温饱后阶段的贫富差距还不能过大，否则这个指标就得重新修订。国际社会较普遍地使用基尼指数来衡量贫富差距。通常认为0.4的基尼指数是警戒线，超过这个界线的社会意味着异常的不平等。笔者采用这个指数是为了保证1000-3000美元的划分有实质性的意义，基尼指数在0.4以下，就较能保证大部分人的收入在人均GDP左右，至少不会偏离太远，也就较能保证未实现温饱的人口处于很边际的水平。据测算，至1999年末，中国最富的20%家庭占有全部家庭收入的50.24%，最穷的20%仅占有全部家庭收入的4.27%。[5]（[8]）这个差距超过了任何一个发达国家的水平，也超过了许多发展中国家的水平。温饱后时期是现代化的一个重要阶段，在某种意义上，这个阶段的社会变化速度是所有阶段中最快的，也是政治上容易出现突变的时期。（[3] pp72-73）不过相对于温饱前来说，政治危险程度会有所降低。政治危险不同于政治变化或政治不稳定，而是指因各种变化而造成的极端化冲突。如果一个社会在现代化过程中有很大规模的人口温饱问题没有解决，一旦他们寻求在政治上来解决这个问题，就极有可能造成残酷的政治冲突，因为政治斗争的输赢涉及到是否能够活命的问题，这几乎是一切暴力运动或革命的根源。但是如果在温饱后阶段阶段政治调适不当，也可能增加政治危险的程度，因为这个时期的社会不满一般呈上升趋势。社会不满上升的一个重要原因是相对受挫感加强的人口迅速增长。贫富差距拉大只是一个客观的事实，只要这个事实没有被足够多的人认为是个不可忍受的问题，没有转化为他们内心中的强烈受挫感，就不会有太大的政治问题。但在温饱后阶段，每年会有大规模的农村人口流动起来，实现城市化。我国目前的农村人口约占总人口的70%，在温饱后阶段，这个比例将向50%的目标递减，每年平均约有2千万农村人口实现城市化。[6]尽管在这个过程中，新城市化人口的绝对福利增加了，生活水平提高了，但他们更有机会与更富有的人进行直接的比较，对贫富差距、社会不公有了更多的经验认识，从而增加了对社会的不满，增加了自己在流动过程中的受挫感。然后，经过他们的传播，那些没流动起来的农村人口也增加了不公平感，会越来越多地将自己的不良处境归罪于社会，归罪于政治。社会不满上升的第二个原因是教育水平的提高和传播媒介的扩大。人们知识的增多一方面导致其欲望的提高，相应增加了其欲望满足的难度；另一方面增强了其了解社会和参与社会的能力，从而给社会系统和政治系统带来巨大的压力。中国的教育普及率在发展中国家算是很高的，传播媒介近十年来发展迅速，无论是市民还是农民，都能同步了解全国和地方的各种新闻和信息。尽管传媒中绝大部分内容属正面消息，但正面的报道无法减弱不满者的不满，甚至有某种逆向强化作用。在很多国家的现代化经验中都出现了类似的现象。社会不满上升的第三个原因是社会新兴势力――主要是中产阶层――越来越强烈地要求进入政治系统的中心地带，即要求得到与他们的经济地位相匹配的政治权力和政治地位。关于稳定的中产阶层对于政治系统的价值，自古至今的政治学者较有一致的定论。[7]这在很难达成定论的政治学科是非常少有的现象。但当现存的秩序无法同化新兴的中产阶层，没能力对他们的要求作出有效反应的时候，政治危险程度就会加大。改革二十年来，我国的中产阶层有所发展，但规模不大，还没有能力发挥社会平衡器的作用。但由于他们掌握着较多的经济资源和知识技能，因此他们的不满具有较强的政治效应。社会不满上升的第四个原因是政治系统内部的衰败因素增强。腐败是衰败的一个重要方面。近些年来，腐败从少量到多量，从低层到高层，从个人到集体的扩展十分明显。尽管这几年加大了打击力度，但不能有效地抑制这种发展。在温饱后阶段，腐败有可能发展成为一种常态，在很多地方，这已经成为一种事实。温饱后阶段，新的财富和财源将会更多地涌现出来，可供腐败的资源和机会也会迅速地增加。由于旧制度衰败的催化作用，由于制度创新的相对滞后，会导致腐败力量的增长速度快于抑制力量的增长速度。（[10]pp7-15）这种趋势对社会不满的强化是不言而喻的。人们还可继续列举其它的原因，但上述四点足以说明温饱后阶段的不满状况以及由此而来的政治问题。社会不满是把双刃剑，一方面它是政治系统的破坏力量，另一方面又是推动政治系统革新的积极力量。抑制其破坏作用，发挥其创新作用，是一项相当艰难的政治调适任务。绝大多数国家在大体相当的现代化阶段上的政治调适都出现了这样那样的问题，当然主要是混乱问题。根据历史经验，某种程度的混乱是不可避免的，妥当的做法是将混乱控制在可以接受的范围内。对于一个大国来说，在“温饱后”条件下进入后威权政治阶段，其核心是要处理好两种关系，其一是政府和社会的关系，其二是中央和地方的关系。笔者研究认为，此阶段的政治调适目标应该是：有限的政治集权，坚实的社会自治，适度的地方民主。三、集权限度在全权政治时期，有三个因素支撑了中国政治体系的中央集权。其一，从战乱中产生的政权需要快速的命令体系去维护政权的安全，防止国内其它以武力为凭籍的集团对政治权力的觎嗣。其二，由于新政权的意识形态性质，受到国际上的歧视乃至封锁，需要一种军事化的动员体系和组织体系去维护国家的安全。其三，由于实行计划经济，需要中央政府对全国经济发展作统一规划，对全国资源作统一分配。转入威权政治时期，这三个因素均在不同程度上受到消解，维持中央集权的必要性也就降低了。事实上，在以温饱为目标的初期改革中，中央权力下放是最显著的特征。尽管在九十年代，中央权力又有所回收，但整个二十年的主流是中央权力受到限制。表现之一是中央放松了对经济生活的控制，下放了对企业的控制权，允许比较广泛的私人经济活动。表现之二是中央放松了对社会生活的控制，人们的社会生活不再总是需要政府的组织和安排，只要政府不禁止，老百姓就可以去做他们想做的事。表现之三是，中央放松了对地方政府的控制，地方政府有了更多的自主决策权，可以在一定程度上发挥自己的想象力，去规划和指导本地区的经济和社会发展。即使后来加强了中央的宏观调控，但仍然保留了前期放权的积极成果。譬如说1994年实行的分税制，从短期看加强了中央的财政权，但从长期看，则是将中央和地方的财政分权以制度化的方式固定下来，从制度上限制了中央集权。这实际上是在单一制里面渗入了联邦精神，具有重要的政治意义。[8]由于改革前政府的全权性质，整个社会被高度地政治化和中央集权化，所以尽管二十年的改革缩小了中央权力的范围，但仍没改变其中央集权的基本态势。与其它国家相比，中国仍然属于高度中央集权的国家。在威权政治阶段，维持较高程度的中央集权有一定的必要性。首先，中国初期改革实行的是搞试点的政策，最主要的做法是在几个特区搞试验，这需要在全国范围内调动大量的资源去做这个试验，只有强大的中央权威才可以做到这一点。其次，改革试点的成功经验需要有效的中央权威去进行推广，没有一定的集权是没法这样做的。很多非洲国家现代化的失败就是因为没有高效的中央权威去推广新的经验和新的技术。当然，市场经济中的企业往往做得比中央政府更好，但那是市场经济体系形成之后的事。第三，改革初期，需要对大量温饱问题没解决的人口和地区实行有效的控制，防止大规模混乱现象的发生。在农业人口比率从75%到50%的转化阶段，大多数国家都不同程度地出现了这种混乱现象。日本在这个阶段就经常出现贫苦群众的骚乱（[15] pp167-168，pp258-259）。由于当时日本的政治调适乏力，便不得不越来越依靠强力解决，这是造成它走向军国主义道路的一个因素。在温饱后阶段，因温饱问题没解决而产生的集权理由基本消失，在形成全方位的改革开放格局下，动用全国资源搞试点的做法也不合时宜，成功经验的推广虽然还需要中央政府，但成长起来的企业、民间组织和地方政府可以承担越来越多的推广任务。所以，就这些意义上来说，中央集权应该受到进一步的限制。如果说中央的力量是温饱期的改革推动力或第一期推动力，那么已经成长壮大的社会和地方力量就是温饱后的改革推动力或第二期推动力。根据这个时期的特点，中央权力一方面要将过去下放的权力以制度化的方式巩固下来，另一方面要退出不宜继续由中央政府控制和管理的领域，进一步调动地方和社会的积极性。在既可由政府来做，也可由社会来做的事情上，应该遵循社会优先的原则；在即可由中央政府来做，也可由地方政府来做的事情上，应该遵循地方政府优先的原则。[9] 前一个原则已经为中国政府明确接受，我们所推行的“小政府，大社会”模式就是遵循这个原则。后一个原则尽管被很多人认识到，但至今还只是学术中的原则，而未成为实践中的原则。对中央集权进行限制的另一个普遍性原因是它本身的效率问题。在中央集权体系中都避免不了这样的情况：中央的政策到地方总是会变形，而且中央集权的时间越久，这种变形的可能性越大，变形程度越高。中央集权的效率依靠地方各级官员的对中央政府的忠诚。这种忠诚靠两种东西获得：一为道德激励，一为惩罚威胁。然而，在和平时期，这两种东西的供给效率是递减的。首先，道德激励通常是通过战争或应付某种危机局面来获得，一旦战争或危机消失，各级官员便会花更多的时间去考虑私人的欲求，这种道德激励的效率便会递减，即使中央不断强化传统教育也改变不了递减的趋势。其次，随着时间的推移，地方官员在本地方建立了支持自己的人员、资源和信息的网络，可以有效地逃避和应付中央的惩罚威胁，从而导致这种威胁的效率也逐渐递减，即使中央不断加大惩罚力度也无济于事。所以，中央集权决不能长久，只能作为应对某种特殊情况的权宜之策，就象凯恩斯的经济政策一样。出于这些考虑，在后威权时期的改革中，应进一步限制中央集权。不过，受限制的中央集权仍然是中央集权，而且，一定的集权在后威权阶段仍有必要，这有三个方面的原因。第一个原因是社会分裂度的加大，相对挫折感的加剧需要适度的中央集权去调控，这在前一部分已经指出。第二个原因是威权阶段前期改革的局部经验需要中央政府向全国推广，西部大开发就是这种情况。第三个原因是进入世界经济体系的初期需要中央政府给国内经济提供特殊保护。当然，还有很多其它方面需要中央权力，但需要中央权力并不等于需要中央集权，很多事情是各国中央或联邦政府都要做的。总之，后威权阶段所需要的中央集权或可称为改革扩展权，一旦改革基本成功，这种集中的权力就可考虑退出。实际上，这种退出在后威权阶段之前就应该基本完成的。三、自治机制然而，限制中央集权会有一种担心，一旦中央权力大量退出，也许会出现社会失序和地方霸权现象。这种担心是有道理的，因为中国历史上尝够了这种苦果。但是，这种担心又是没有用的，因为即使执意维持中央集权，也会出现这种现象。在中国历史上，没有哪个王朝的中央政府曾放弃中央集权，但在王朝末年又总是避免不了社会失序和地方割据的局面。所以，因为这种担心而死抓中央集权的做法到最后只会加剧这种担心。正确的做法是要为退出的中央权力寻找和培养新的载体，让它得到更好的运用和得到更有效的监督。这种载体只能是社会本身和地方政府，如果能增加社会的自治能力，社会失序就可以避免，如果能推进地方民主，地方土霸王就难以生存。一个不需要政治的和谐社会同为中西方政治哲学的主流理想，尽管这个理想在可以预见的将来不可能实现，但对现实有着巨大的规范和指导意义，而且具有可操作的功用。对于当前的中国来说，培养一个自治能力高的社会已成为学界和政界的共识。这种共识就是要发展成熟的市民社会。[10]（[18]；[19]；[20]；[21]）对于市民社会，在概念上有不同的理解，对于当前的中国来说，将其界定为“建立在市场经济基础之上的非政治的社会关系领域”较为合适（[7]pp57-60）。至于市民社会的发展对于政治发展的意义，这里不需要多说。现在的问题是，后威权阶段的中国有无让市民社会成熟起来的条件，要使它成熟需要有些什么样的努力。威权阶段前期的改革明确地以市场经济为导向，使得市场经济有了相当的发展，已经为市民社会的培育累积了一定的条件。首先，市场经济的发展造就了大量的市民社会的主体，大量的个人和组织摆脱了政治权力的束缚，成为非政治的生活主体，他们是市民社会发展的最基本的因素。其次，市场经济的发展拓展了市民社会的活动空间，人们为了追求现实的幸福而去自主地交易和交往，非政治的生活空间越来越广阔。第三，市场经济的发展塑造了市民社会的观念形态，以世俗化和个体化为主导的意识越来越强烈，填补了政治神话破解后的精神空间，尽管支撑市民社会的精神根基还未形成，但可以为市民社会供给短期的生活意义。第四，市场经济的发展催生了市民社会的自治机制，市场经济那种自发的调节机制和交往习惯直接影响着市民社会的运作，市场规则启发着市民社会的规则，对人们之间避免冲突和追求合作起着至关重要的作用。后威权阶段的中国需要精心培育已经出现的市民社会萌芽，有必要将市民社会的发展作为政治发展的阶段性战略来考量。中国政府的一些政策目标和措施已在朝着这个方向努力，譬如说对民事立法的加强、对民间文化的鼓励，对民间组织的宽容等。在后威权阶段，在明确的或隐含的战略指导下，这方面的政策需要更积极一些，更主动一些。当前较迫切的是对民间组织的态度要从消极宽容转为积极支持。后威权阶段的利益结构会以更快的速度分化，不同的利益群体会以更快的速度涌现。如果这些潜在的群体利益得不到有效的渠道表达、实现和协调，就会加剧集团性的利益冲突，以致发展成极端化的政治冲突。如果这些利益以某种自愿参与的方式组织起来，会使冲突的解决走向理性化的轨道。许多思想家和学者都强调民间组织对于和平解决政治冲突的重要性。[11]在后威权阶段阶段，与利益加速多元化相伴随的是政府权力和中央权力的缩小。这意味着日益加大的社会管理需求与供给之间的差距。因此急需民间组织来满足更多的管理需求，以填补这种差距。[12]