人大信息公开与我国民主政治发展(一)

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【内容提要】人大信息公开是我国民主政治发展的重要前提之一，我国人大信息公开的现状离民主政治的要求还存在一定的差距，我们必须通过宪法和全国统一的专项立法等制度建设，并借鉴西方国家行之有效的一些做法及技术手段，大力推进人大信息公开进程，确保人民知情权和监督权的实现，建设社会主义民主政治。

【关 键 词】人大/信息公开/制度分析/民主政治

　　近年来，在我国民主政治建设进程中，以人大会议公开为主要内容的人大信息公开不断取得引人注目的新进展。2003年春，北京市人大常委会发布通告：北京市人大常委会会议对公众开放，任何市民只要通过预约登记，并在进入会场时接受防控“非典”的体温检测，就可以旁听会议的各项议程。据笔者所知，这是全国各省级人大中的首创。在此前后，大连、广州、武汉等省辖市级人大也先后出台规章制度，允许普通市民旁听乃至参与本市人大的会议。显然，这些创举是我国建立与完善政务信息公开制度的重要组成部分，它体现了民主政治的一个重要理念：包括人大在内的各种公共权力机关的信息可以也必须向公众开放，任何公民只要需要或感兴趣，就能够自由方便地获取相关的政务信息。从制度分析的角度看，公众旁听人大会议、获取人大政务信息的相关规定及其付诸实施，毫无疑义是中国民主政治发展的重大制度创新。

　　　　一、建立和完善人大信息公开制度势在必行

　　为什么人大会议要对社会公众开放？为什么人大的文件、资料及办事程序等政务信息要公开、透明、自由获取？

　　首先，这是我们社会主义国家权力机关的性质所决定的。我国宪法明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”这即是说，我国权力机关的权力来源于人民，所以必然要受人民的监督。而人民监督人大的一个必不可少的前提就是能够获知人大的政务信息。

　　其次，人大政务信息对公众开放、接受民众监督也是我国当前改革开放、建立社会主义市场经济体制的现实迫切需要。在市场经济条件下，包括人大在内的权力机关的主要职责是为社会提供一个良好的市场环境与秩序，所依靠的手段则主要是通过立法和实施这些法规。法律与制度能否保证市场经济正常运转，关键要看人大所立之法是否符合市场经济规律，是否可以有效防止权力机关对社会、经济的过多行政干预。要使人大的立法与议政起到上述作用，就必须让公众即时了解人大的会议与其他政务信息，监督人大行使其职权的全过程。

　　再次，制度分析原理告诉我们，任何一个国家机关作为一个系统化的权力机构，其有效运作的根本保障在于社会对它的外在政治压力，这是一个被几千年人类历史无数次证明了的铁的法则；而外在的社会政治压力中，靠制度化才能得以实现的民众对权力机关的监督是最重要的一种力量。这其中，知情权是监督能否实现的先决条件。人民行使知情权的方式是多种多样的，但最主要、最直接、最有效的方式之一，就是权力机关的会议公开举行，将运用权力的过程置于公众的直接观察之下。一般来说，各国关于立法机关会议公开的规定主要包括：公布议程、公布会议记录、准许旁听等。根据我国宪法及人大组织法的有关规定，我国人大是一个合议制机关，其行使职权的主要方式是举行会议。因此，人民知情权的主要内容应是人大会议中的各种具体行为。如果人大会议不公开，人民的知情权就是一句空话，人民对人大的监督就无从谈起。所以，以制度的方式明确规定人大会议公开举行，使不掌握具体部门权力的公众可以方便地获知人大会议及其他政务信息，关系到人民对国家权力的监督是否充分有效，直接决定人民主权原则的真实性，是我国社会主义民主政治的制度保证。

　　　　二、我国人大信息公开的现状与分析

　　由于历史的原因，我国宪法对于人大会议公开举行未作明确规定，只有1954年、1982年和1989年三次通过的《全国人大组织法》对此作了基本相同的原则性规定。现行《全国人大组织法》第二十条规定：“全国人民代表大会会议公开举行；在必要的时候经主席团和各代表团团长会议决定，可以举行秘密会议。”关于地方人大会议是否公开，《地方人大组织法》亦未作明文规定。不过，各地方人大在其议事规则中，对地方人大会议公开举行基本上都作了肯定的规定。

　　目前，我国人大信息公开的实际进展状况是：第一，全国人大的换届大会及年会都是公开举行的，允许中外媒体进行包括现场直播在内的采访报道；但除了安排全国政协委员及政府部门负责人列席会议外，没有安排一般公众旁听各种会议。第二，全国人大的分组会议、各专门委员会的会议及平时召开的全国人大常委会会议、委员长会议等，也是公开举行的，但一般只安排特定的少数几家媒体作报道，没有一般公众旁听。第三，省级人大中，曾有上海、辽宁等地的人大就某一专项问题召开会议时，邀请普通公民列席会议，甚至在会上发表意见。但只有北京市人大把市民旁听市人大常委会会议作为固定的制度，发布、实施专门的规定。第四，省辖市中已有大连、广州、深圳、沈阳、哈尔滨、西安、贵阳、武汉等多个市人大实行了不同形式的会议公开。其中最早尝试的是大连市人大，于1998年10月首次实行公民旁听，12名市民不仅能听，还可以在小组会议上发言。广州、深圳市人大实行公民旁听制度也有较长的时间，广州市人大办公厅专门设立了公民旁听工作小组，由一位副局级领导负责，每次会议旁听的人数达80人，并发给一定的交通补贴。武汉市人大于1999年上半年通过了公民旁听人大会议的实施办法，公民可以旁听人大会议和常委会会议，并在会后专门召开的座谈会上提出自己的意见建议，也可通过人大代表或以书面方式提交。第五，地方各级人大信息公开中一个普遍存在的现象是，各种会议都只允许特定的少数几家媒体采访报道，而不是对所有媒体全程开放，更没有在互联网上发布即时的会议信息。近年来只有全国人大会议召开时互联网上才有比较及时、详细的会议内容信息。

　　由上述情况可以看出，目前我国人大政务信息公开的进展离人民当家作主的社会主义民主政治要求还存在一定的差距，这在一定程度上影响了人民对人大职权行为的知情要求，致使人民对人大的监督权不能完全实现。

　　造成这种状况的原因是多方面的。首先，是思想认识上的滞后。错误认识之一是个别地方和干部颠倒主仆关系，把会议、文件等信息源视为政府所有，所以向公众公布政务信息被当成是官员对老百姓的“恩惠”，是“特例”，而把持信息不向公众公布反而成了官员有权决定的“常态”。在我国，一些权力机关和领导干部往往把信息公开看成是由自己决定的权力，而不是必须依法履行的义务。错误认识之二是个别地方和干部遗留有封建专制主义色彩的“民可使由之不可使知之”观念，任意对政务信息定性，以“维护稳定”或“保密”为借口，对所谓“负面”的或于己不利的信息进行垄断和掌控，不允许其他渠道对政务信息进行披露，也不允许媒体对会议或文件内容采访报道，更不许一般民众直接观察会议过程和自由取阅文件。2002年，在江西省有一本汇编了国家“三农”政策文件的小册子，广受农民欢迎，风行赣江两岸，却被某些权力部门指为“非法”，遭到查禁和销毁，这就是上述错误认识妨碍甚至剥夺人民对政务信息的知情权的典型表现。

　　其次，是相关法律制度的缺失。首先是宪法制度的缺失，如前所述，我国宪法只是从原则上规定了人大代表受选民与原选举单位的监督，而对人民能否通过知情的方式对人大这一国家权力机关进行监督未作具体规定。所以，我国公民对人大政务信息的知情权、对人大机关组织职权行为的监督权实际上处于一种缺乏宪法层面依据的状态，这不能不说是一种严重的制度缺陷。

　　除了宪法层次的缺失，具体的制度缺陷还表现为：没有对信息公开的强制性规定和责任追究制度，缺少详细、具体的公开程序和惩治办法，也很少规定知情权受侵犯时可采取的救济措施。迄今未见因拒绝公开而受罚的，也缺少对信息公开的强有力的监督机制；还有，保密范围过宽，信息自由度过小，一些下级的、具体的规则与上级的、全局的法律相矛盾。如1996年6月6日国家审计署和国家保密局公布的《审计工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》中，规定“涉及党和国家领导人重要问题的审计调查情况和结果”属于绝密事项，“省、自治区、直辖市、全国性业务系统（行业）重大违法、违纪案件的有关问题的审计或审计调查情况和结果”也都属于机密级事项。这些部级规章实际上是与国家立法权确定的《保密法》的原则性规定不一致的。