交通事业单位财务管理与会计核算体系研究(一)
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[摘 要]《交通事业单位财务管理与会计核算体系研究》是由交通部科技教育司组织、交通部财务司主持、中国交通会计学会承担的交通部重点科研项目，2002年4月立项，合同编号2002-332-276-01。立项目的是研究交通事业单位财务管理与会计核算体系。该课题成果于2002年底通过交通部科教司组织的专家评审，评审证书编号：交科软评字[2002]024号。
本项研究通过对当前我国交通事业单位财务管理与会计核算现状的深入调研及其存在问题的细致分析研究，本着“根据现行财会法律、法规和制度，结合交通事业单位财会工作的实际，按照‘系统研究、突出重点、体现特色、重在应用’的基本要求，研究交通事业单位财务管理和会计核算体系的基本架构及其配套办法，以强化预算管理，提高资金使用效益，规范财务管理与会计核算行为，确保会计信息质量，完善内部约束监督机制，增强自我发展能力，为交通事业发展服务”的指导思想，针对海事、救捞、航道、通信等各特殊行业的要求，建立一整套涵盖交通事业单位，具有可操作性的交通事业单位财务管理与会计核算体系，为制定《交通部事业单位财务管理办法》和《交通部事业单位会计核算办法》，促进交通事业单位财会工作规范化、制度化，提高交通行业主管部门对事业单位宏观管理，提供理论依据和决策参考方案。
这一研究成果对促进交通事业单位财务管理与会计核算体系的建立，提高事业单位财会管理水平，加强财务控制和监督，确保交通事业顺利、健康发展具有重要的参考价值。
[关键词] 交通事业单位 财务管理 会计核算 体系 办法
1.引言
随着新世纪的到来和中国加入WTO，我国的财务会计管理体系改革已经进入了一个新的历史发展阶段。1996年和1997年《事业单位财务规则》、《事业单位会计准则》及其相关行业制度的发布实施，标志着事业单位财务会计改革也取得了重要进展，开始与市场经济条件下事业单位改革与发展的需要接轨。1998年初开始，财政部正在积极进行包括行政事业单位会计制度在内的非盈利经济组织会计制度的建设工作，意味着行政事业单位的财务会计改革也将取得新的历史性突破，更好地适应社会主义市场经济体制建立与完善对行政事业单位改革与发展的需要。在改革发展势头迅猛的新形势下，交通事业单位财务会计改革该如何进行，如何适应新形势下交通事业改革与发展的需要，已经成为交通主管部门和交通事业单位广大财会人员的关注点。
伴随着新世纪的到来，我国交通行业的经济管理体制改革和经济建设工作也将进入新的历史发展阶段。目前，交通部所属事业单位承担着水上安全监督管理、海上救助打捞、长江航道维护、水上公益性通讯等重要的社会公益性工作。除此以外，交通事业单位还对外提供一定的交通事业服务和经营性业务，实行事业单位企业化管理的模式。受交通事业工作特点的影响，交通事业单位在收支结构、收支管理、成本费用核算等方面具有明显的行业特殊性。在新形势下，为进一步加强和规范部属事业单位的财务管理和会计核算工作，适应交通事业单位内部管理与控制成本费用支出的需要，建立健全体现行业特点的财务管理与会计核算体系，对于强化事业单位的依法理财、创新和服务意识，提高单位财会业务水平和工作质量，适应社会主义市场经济改革与发展和入世后新的相关要求具有十分重要的意义。
但是就交通事业单位而言，缺乏体现行业特色的财务会计制度，仍在一定程度上影响和制约着财务会计行为的规范化。根据我国加入WTO后的新形势以及新世纪加强交通事业单位财务管理与会计核算工作的需要，有必要深入进行交通事业单位财务管理与会计核算问题的研究，并在此基础上制定出台适应交通事业改革与发展需要的财务管理与会计核算办法。
2.进行交通事业单位财务管理与会计核算研究的必要性
2.1我国事业单位财务会计制度的改革与发展
新中国成立以后的20世纪50年代，我国曾经从前苏联引进与高度集中的计划经济体制相适应的事业单位财务会计制度，并在社会主义计划经济体制下对搞好我国事业单位的财务会计工作发挥了重要的作用。中共十一届三中全会以后，财政部相继颁发了《事业行政单位预算会计制度》、《关于事业单位财务管理若干规定》等一系列事业单位财务会计法规和规章。
为了适应交通事业会计核算的需要，交通部也分别于1988年发布了《公路养护会计制度》和《公路养护单位成本核算办法》、1990年发布了《公路运输管理单位会计制度》等一系列具有明显交通行业特色的会计制度。但是，随着社会主义市场经济体制的建立，这些法规和规章制度不可避免地暴露出一些局限性，已无法适应事业改革和事业单位加强财务管理和会计核算的需要。为此，财政部1996年起陆续发布了《事业单位财务规则》、《事业单位会计准则（试行）》、《事业单位会计制度》以及《科学事业单位财务制度》、《高等学校会计制度（试行）》、《测绘事业单位会计制度》等行业事业单位财务制度。目前，财政部门正在积极起草非盈利组织会计制度等行政事业单位的财会制度，事业单位的财会改革也将取得新的进展。
2.2现行事业单位财务会计制度的局限性分析
1996年以来事业单位财务会计改革涉及的范围之广、涉及的层次之深、变化的内容之多，是建国以来最大的一次变革；但也难以避免存在一些不足和局限性。但随着我国加入WTO和新世纪的到来，认真分析存在的问题，提出改进的措施，出台体现交通行业特色的财务管理办法和会计核算办法，已经显得非常必要和迫切；这将极有利于促进我国交通事业的健康和有序发展。
? 现行事业单位财务会计制度体系由三个层系构成：第一层次：事业单位财务规则和事业单位会计准则；第二层次：事业单位统一会计制度、行业事业单位财务管理办法和行业事业单位会计核算办法；第三层次：事业单位内部财务管理和会计核算具体规定。根据《事业单位财务规则》的规定，一般事业单位直接执行《事业单位财务规则》；行业特色突出的事业单位，由国务院财政部门会同有关主管部门根据《事业单位财务规则》制定行业事业单位财务管理办法；省自治区、直辖市人民政府可以根据《事业单位财务规则》结合本地区实际情况制定具体财务管理办法。但事实上，由于《事业单位财务规则》比较原则，操作性较差，很少有单位能够直接执行《事业单位财务规则》；因而在《事业单位财务规则》发布不久，《科学事业单位财务制度》、《文物事业单位财务制度》、《体育事业单位财务制度》、《农业事业单位财务制度》、《文化事业单位财务制度》、《高等学校财务制度》、《中小学校财务制度》、《广播电视事业单位财务制度》、《测绘事业单位财务制度》、《国家物资储备事业单位财务制度》等行业事业单位财务制度相继出台，成为分行业事业单位财务管理直接依据的规范。根据《事业单位会计准则（试行）》的规定，财政部根据《事业单位会计准则》制定全国统一的事业单位会计制度；行业特色突出的事业单位，由国务院财政部门会同有关主管部门依据《事业单位会计准则》制定行业事业单位会计制度。《高等学校会计制度》、《测绘事业单位会计制度》、《科学事业单位会计制度》等行业事业单位会计制度的出台，在一定程度上反映了特殊行业会计核算的特定要求。
相比较之下，具有交通行业特色的行业事业单位财务管理办法和行业事业单位会计制度却迟迟出不了台，在一定程度上影响了交通事业单位财务管理和会计核算工作的正常进行；“无法可依”的被动局面至今未能得到有效扭转。首先，一些交通事业单位（包括海事管理单位、航道航务管理单位等）具有行政管理的职能，对收入、支出等项目的管理具有特殊的要求；其次，大多数交通事业单位长期以来实施事业单位企业化管理，要求按照企业财务制度中的相关规定来界定固定资产标准和分类，并需要进行业务成本核算与管理。显然，现行事业单位的财务会计制度满足不了交通事业单位财务管理和会计核算的特定要求。出台具有行业特色、反映交通事业改革与发展、加强交通事业单位财务管理与会计核算要求的财务会计制度规范已势在必行。
1998年初交通部曾经组织起草了《公路事业单位财务管理办法》、《公路事业单位会计核算办法》等具有行业特色的事业单位财务会计制度，但由于“交通与车辆税费改革”的推行，这些有特色的事业单位财务会计制度迟迟出不了台，难以真正发挥规范交通事业单位财务会计行为的作用。 交通部也曾经于1997年制定了《交通部救捞单位会计核算办法》、《海（水）上安全监督局（港务监督、航标测量）财务管理办法》、《海（水）上安全监督局（港务监督、航标测量）会计核算管理办法》等交通事业单位财务会计规范，但第一没有获得财政部门批准；第二没有形成统一的交通部直属事业单位财务管理与会计核算办法，因而交通事业单位财务会计制度改革的任务仍很繁重。
现行事业单位财务会计制度在体系上还存在一些不够完善的地方，需要做出必要的调整和补充。例如，现行财务制度允许事业单位通过计提修购基金来作为固定资产维修与更新的资金来源，也允许将固定资产购置和维修支出直接列支事业支出和经营支出。这就带来一个新的问题：如果事业单位只计提修购基金而不使用；实际支付的固定资产维修费和固定资产购置费又直接列支事业支出和经营支出，就有可能导致会计信息出现失真。
现行事业单位财务会计制度出台以后，我国经济管理体制改革又取得了新的进展。一些新的法律法规和规章的出台，要求对现行财务会计制度做出必要的修正和补充。例如，《中华人民共和国预算法》的出台以及部门预算和政府采购的开展，对事业单位预算管理的方法和内容提出了新的要求。
2.3事业单位财务会计改革的目标与方向
为适应经济体制改革和我国加入世界贸易组织需要，我国会计从20世纪90年代开始进行了大范围的改革。但是随着改革的深入，各种矛盾也逐渐显现出来。在此形势下，有必要对将来会计改革与发展的目标和方向作出科学预测。
2.3.1会计模式上，实现国际化与国家化的结合。
2.3.2在职能作用上，实现会计从核算为主向预测决策为主的转化。
2.3.3在会计结构上，实现从二重结构向多元结构的转化。
2.3.4在理论研究上，开拓和强化实证会计理论的研究
2.3.5在会计行为上，实现规范与能动的统一
3.交通事业单位财务管理与会计核算体系改革的紧迫性及现实背景
3.1中国加入世界贸易组织后，在为交通行业提供了有利的发展经济环境和难得的发展机遇的同时，也使得交通行业面临着来自国际上严峻的挑战。
加入世界贸易组织后，我国交通事业单位将面临许多前所未有的挑战和困难：
3.1.1财务方面
我国交通行业财务管理环境将变得更加复杂，不确定因素大大加大，财务管理目标、内容、范围、方式、方法都将发生变化；管理水平、决策水平迫切需要与变化了的情况相适应。为了缓解这一危机交通事业单位应做到以下几个方面：
首先，围绕财务预算为前提作好事前预测和规划，运用概率论、数理统计、风险决策、弹性预算等手段，编制适合交通行业的财务计划，提高单位财务的控制和约束能力。
其次，建立新型的财务信息系统，实现财务管理信息化、及时化，实现物流与财务信息流的相关统一。
第三，建立健全的财务监控机制 ，提高财务管理效益。建立有效的财务监控机制，应建立以事前预测、事中控制、事后考核为中心的控制机制。
第四、必须加强对交通事业单位财务人员业务素质的培训，学习世界多边贸易体系的新知识，做到灵活运用。
3.1.2会计方面
首先，应当正确对待会计的国内差异和国际化。
其次，我们应当深刻认识到“会计是为经济管理服务”这一重要的事实。
第三，交通部门应通过制订相应的法规和规章，加大会计信息的公开性、透明度，杜绝暗箱操作；同时交通事业单位也应当严格遵守和执行国家有关法律、法规和财务规章制度的规范要求来开展自身的财务会计管理活动。
第四，应当抓住入世的难得机遇积极稳妥地开放会计服务市场，提高我国会计行业的竞争力和整体水平。
第五，加入WTO 后我们应当在加大对财务会计一般理论研究力度的同时，注重对具有行业特色财务会计理论的深入研究，以利于促进包括交通行业在内的各行业财务会计改革事业的向前发展。
3.2目前世界正出现财务管理和会计核算体系的信用危机，会计真实性受到空前的挑战，事业单位也受到了冲击。
交通事业单位要加强会计信息真实性，客观性、透明度、公允性的监督和管理。具体来说：
3.2.1贯彻朱镕基总理在考察北京国家会计学院时强调的“诚信为本，操守为重，遵循准则，不作假帐”的重要指示。
3.2.2交通事业单位应当重视内部控制制度和外部审计制度的作用。通过内部内控和外部审计的双管齐下，定能保证交通事业单位信息的真实性。
3.3我国事业单位财务会计体系改革会对交通事业单位财务管理与会计核算体系的影响
事业单位会计是预算会计的重要组成部分。1999年底开始的以试编部门预算为标志的预算体制改革将是财政对几十年来实行行政事业单位经费供应体制的彻底改革。随着预算体制改革，事业单位会计向非盈利经济组织会计靠拢，非盈利组织会计不仅包括事业单位，还包括民办非企业单位，社会团体和各种基金会等。
目前我国交通事业单位财务预算管理从内容到形式都发生了较大的变化，交通事业单位预算管理的基本原则是：零基预算；定额或者定项补助，超支自补，结余全留。但是财务预算管理目前仍存在一些问题：
3.3.1编制预算准备不充分。
3.3.2财务预算编制的方法简单。
3.3.3缺乏控制机制，预算约束力偏弱。
3.3.4没有以预算资金全貌为核算对象，产生了遗漏。
3.3.5交通事业单位的许多采购项目中，既有财政预算资金，又有其他资金，导致预算构成中价值流转和资金、实物流转的脱节。
3.4交通行业的飞速发展，与交通事业单位财务管理与会计核算体系的相对滞后形成鲜明的对比。
截至2001年底为止，我国公路总里程达到169.8万公里，居世界第四位；高速公路达到1.94万公里，居世界第二位。“九五”期间我国交通基础设施总投资达10209亿元，目前“五纵七横”国道主干线已建成1.8万公里；随着高等级公路建设的进一步加快，预计将在2010年末提前10年完成“五纵七横”国道主干线的建设任务。“十五”期末我国将实现99.5%的行政村通公路的目标。
建国以来，我国水运市场保持稳定健康发展，一个统一开放、竞争有序的市场正在形成，水路运输在综合运输体系中的地位稳步提高。2001年港口及内河航道建设完成投资174亿元，比上年增加29.8%。其中沿海港口建设完成投资124亿元，增加54.2%；内河港口及航道建设完成投资5亿元，减少了7.5%。沿海港口建设中，部统一安排投资完成21.2亿元，地方安排投资完成59.1亿元，比上年同期增加10.5亿元。增长21.7%。沿海港口新增码头泊位23个，其中万吨级以上泊位12个，新增吞吐能力3749万吨。内河航运建设中，部统一安排投资完成19亿元，地方安排投资完成35.5亿元，比上年同期增加6.1亿元，增长20.6%。内河港口新增码头泊位59个，其中中级泊位14个，新增吞吐能力888万吨。新开内河航道367公里，其中三级及以上航道132公里，四级及以下航道235公里；改善内河航道405公里，其中三级及以上航道181公里，四级及以下航道224公里。
我国加入WTO后，中国港口将逐步纳入世界广大市场范围内，成为全球化航贸链中的有机节点。以上所有巨大成绩取得的同时，与之极不对称的是我国交通行业财务管理和会计核算体系的滞后，这在一定程度上阻碍了我国交通行业的发展，其弊端在今后将会凸显出来。交通事业单位管理体制改革的进一步深入发展也对出台具有交通行业特色的财务管理办法和会计核算办法提出了新的要求。
4.进行交通事业单位财务管理与会计核算体系研究的意义和作用
进行交通事业单位财务管理与会计核算体系研究的意义和作用可概括为以下方面：
4.1有利于强化事业单位依法理财、创新、服务意识提高交通事业单位财会工作的水平和工作质量，以适应市场经济改革发展和入世后的相关要求。
4.2有利于进一步贯彻财务会计方面的法律、法规和规章，强化各级交通主管部门对交通事业单位财务会计工作的管理。
4.3有利于明确指导思想，建立切实可行、规范性与操作性较强的交通事业单位财务管理与会计核算体系，满足部门预算管理的需要。
4.4建立交通事业单位财务管理与会计核算体系，有利于解决交通事业单位财务管理与会计核算体系中的突出问题，加强交通事业单位国有资产管理，避免国有资产流失和浪费。
4.5加入世界贸易组织后，交通事业单位的财务管理与会计核算体系也需要与国际接轨，本体系将努力适应交通行业国际化的趋势，努力做好与国际会计惯例中非盈利性经济组织财务会计规范接轨的业务和体制准备。
4.6建立和健全交通事业单位财务评价指标体系，就是从财会角度上提供经济效益中实现各项财务指标的信息，主要是反映事业单位业务活动中投入与产出的比例关系、事业单位财务状况和业务成果。
4.7要满足交通主管部门行业管理的需要，交通事业单位的财务评价指标不宜过多，避免重复繁琐，并做到相互配套，易于操作，便于考核；也利于主管部门定期或不定期地汇总公布有关信息。
4.8通过交通行业财会网络，及时搜集、整理、分析、发布交通行业分类别的事业单位财会信息，为交通主管部门和交通事业单位把握财会信息动态，进行财务决策提供依据。
4.9为规范交通事业单位的财会行为、改进内部管理提供参考标准。
4.10随着知识经济的发展和新兴技术在交通行业经济管理中的应用，使交通事业单位的经济管理水平不断提高，同时也促进了事业单位经济效益的提高。
5.交通事业单位的业务特点以及对财务管理和会计核算的特殊要求
5.1交通事业单位的概念及其构成
我国的事业单位属于“非盈利性经济组织”的范畴。事业单位一般指“受国家行政机关领导、但不具有社会生产职能和国家事务管理职能的、直接或间接地为上层建筑、生产建设和人民生活服务”的单位。
我国的事业单位中，国有事业单位占据主导地位。非国有事业单位一是所占比重很小；二是其单位性质尚需科学界定；三是我国目前尚未出台明确事业单位性质、任务、责权利关系以及内部组织形式等法律和法规。所以，事业单位财务管理的规范主要是针对国有事业单位的。
我国的事业单位包括经济建设事业单位、文化教育事业单位、科学卫生事业单位、社会福利救济事业单位以及其他事业单位。交通事业单位一般包括具有行业特色的海事管理单位、航道航务管理单位、船舶检验单位、水上救捞单位、公路养护单位、收费还贷公路管理单位、公路运输管理单位等以及交通系统所属的科研、学校、医院、社团、新闻出版等事业单位。
目前，交通系统管辖范围内的交通事业单位一般有：海事管理单位、水上救捞单位、航道航务管理单位、船舶检验单位、运输管理单位、公路养护管理单位、收费还贷公路管理单位、新闻出版单位、交通科研单位、医疗单位、教学单位、社会团体单位等。其中，船舶检验单位、交通新闻出版单位等执行企业财务制度；科研单位、教学单位、社团组织等事业单位也具有明确的分行业财务制度和会计制度，公路养护单位、公路运输管理单位、收费还贷公路管理单位等属于地方管理的交通事业单位，目前也正在研究制定《公路事业单位财务管理办法》和《公路事业单位会计核算办法》；对此本课题研究的重点应当放在交通部直属的、具有明显交通行业特色的海事管理单位、水上救捞单位、航道航务管理单位等交通事业单位财务管理与会计核算方面。
5.2交通事业单位财务管理的任务
交通事业单位财务管理的主要任务可概括为以下方面：
5.2.1合理编制单位预算。
5.2.2依法组织收入，努力节约支出。
5.2.3建立健全财务制度，加强经济核算，提高资金利用效果。。
5.2.4加强国有资产管理，防止国有资产流失。
5.2.5如实反映单位财务状况，对单位经济活动进行有效监督与控制。
5.3事业单位财务管理的特点
与企业财务管理相比，事业单位的财务活动具有以下特点：
5.3.1事业单位的经济活动不以盈利为目的，属于非盈利性经济组织。
5.3.2投资者对事业单位的投资不追求投资回收和投资回报。
5.3.3事业单位不计提固定资产折旧。
5.3.4事业单位的资产和资金之间存在一定的对应关系。
5.3.5事业单位的负债一般属于短期债务；事业单位不存在因“资不抵债”而破产清算的问题；不以其资产对债务承担责任。
5.3.6由于事业单位一般债务很少，因而可以认为国有事业单位所拥有的资产属于国有资产。
5.4交通事业单位的业务特点以及对财务管理和会计核算的特定要求
5.4.1海事管理单位
我国海事管理单位（交通部海事局及其所属单位）是具有海事执法与行政管理职能的事业单位。由其业务特点所决定，海事管理单位在财务管理和会计核算上具有以下特殊要求：
5.4.1.1海事执法实行“收支两条线”，具体涉及海事执法业务及分类、行政事业性收费的征收与管理、行政事业性收费的核算、罚没款项的收缴与核算、行政事业性收费的票据管理等核算问题。
5.4.1.2单标核算，包括航标的特性与分类管理、航标费用的归集与分配等内容。
5.4.2水上救捞单位
水上救捞单位是我国专门从事海上救助打捞业务的非盈利性经济组织，担负着我国沿海水域海上救生、船舶财产救助、沉船沉物打捞清障、海上消防、海上溢油的应急清除和其他海上交通运输以及海洋资源开发活动的安全保障任务。同时，按照国家赋予的使命代表国家履行有关国际公约、双边海运协定等国际义务。水上救捞单位在沿海设有多个救助站点，常年派船昼夜值班待命。水上救捞业务的成本费用归集对象为船舶，并以规范的核算流程归集和计算有关成本费用。水上救捞单位的成本费用进一步划分为救助成本和待命成本，指救助、待命的直接耗费和按规定分摊到救助、待命作业的间接费用。
由其业务特点所决定，水上救捞单位在救捞成本费用的核算上具有以下特殊要求：
5.4.2.1作为事业单位，水上救捞单位需要分别核算事业支出和经营支出；
5.4.2.2按照企业化管理的要求，水上救捞单位需要参照企业的做法进行成本核算；
5.4.2.3救捞单位的成本核算一般较为复杂：水上救捞单位主营业务有六大项，即要核算单项作业成本，又要区分事业和经营支出；救捞单项作业时间短，互相交叉。在一个月内同一船舶最少从事两种作业，所以船舶固定费用也要按作业时间分配计入相应的作业成本。
5.4.2.4在费用归集上，水上救捞单位下属救助站（船队）发生的管理费用全部计入事业支出；救捞局机关发生的管理费用三七开：30%分配计入经营支出，70%计入事业支出。
5.4.3航道管理单位
我国的航道管理单位进一步包括航标管理单位、航道测量单位、航道疏浚单位、船闸管理单位以及船舶交通管理单位等。
5.4.3.1各自的工作职责和业务特点如下：
5.4.3.1.1航标管理部门的主要工作是对航标进行检查、修理和保养，使其经常保持良好的技术状态，以保障过往船舶航行安全。航标管理单位工作对象相对固定，维护工作量稳定，消耗以人工支出、航标的备品备件、燃材料、船艇修理为主，维护总支出与维护工作量成正比。
5.4.3.1.2航道测量部门应定期对有关航道情况进行测量、出版航道图，为船舶航行安全提供保障。航道测量具有流动性特点，测量设备具有一定的科技含量，设备价值较高，人员素质要求较高。测量费用支出主要包括人员经费、设备购置、器材材料消耗和燃油等等船舶费用。