从政府政策谈对农村贫困的实证分析(一)

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一、新中国政府政策演变对农村贫困的形成

从1952到1978年这一段比较长的时期内，由于新中国成立之初继承的是饱经战乱落后的农业经济，当时发达的重工业部门被看作是国力和成就的象征，这种观念被政府中领导人所认同，于是自然而然采取了重工业优先发展战略，这是构成城乡差异的形成根源，在本质上，这种政策可以认为是通过吸收农业剩余为工业提供资本积累和对城市进行补贴试图达到工业化。国家实行掠夺农民的价格“剪刀差”政策，使本来不景气的农业与处于贫困状态中的农民的处境雪上加霜，严重地阻碍了农民生活水平的提高和农村经济的发展。此时的政府以低价获得农产品，对农民的利益有极大的损坏，极大的损坏了农民的劳动积极性，破坏了农村经济的长远发展，是一种聚焦短期利益的短视的发展战略。

在改革开放初期的1979到1985年左右的时期内，在亚洲四小龙崛起的背景下，我国政府进行了反思，挑战传统的观点，对农产品市场逐渐放开，劳动力和资本在农村和城市之间流动。

从1986到1993年，城市改革和再分配，政府采取经济发展向东部倾斜的政策，以牺牲中西部经济发展为代价，导致区域经济增长和收入水平差异的扩大，由于城市人口高度集中于东部沿海，这种扩大的地区差异就意味着城乡差距的扩大。同时各种制造性障碍如户籍制度和相关的就业政策，仍然严重制约着劳动力流动和人口迁移，而城市居民继续享受着住房、教育补贴、医疗保险和养老保障等福利。而来自农村的流动人口则被排除在这种福利体制之外。这种福利保障的系统性倾斜，阻碍了农村家庭向城市的永久性转移，成为城乡之间收入差距的一个重要原因。适应改革开放的需要，中国实际上是把发展的重点放在了城市。无论是国家的财政投入，还是社会投资，绝大部分都集中在城市。因此，农村和城市的差别不但没有缩小，而且有扩大之势。统计资料表明，1978年时城乡居民人均收入比是2.57：1，农村改革开始后这一比例逐步降低，到1983年降到最低点1.82：1，随后城乡收入差距又有扩大，到1990年城乡收入比为2.2：1，1995年为2.71：1，2004年，则达到3.2：1的历史最高水平。我国城乡人均收入比大大高于大多数国家不到1.5：1的水平。

从1993年至今，我国政府倡导地区平衡发展战略，继续改进劳动力的流动性，提高农产品价格，以及城市就业状况的恶化，地区发展政策逐渐向比较平衡的方向发展转变。1993年以来，中央政府更多地考虑中西部更大地区的开放和发展问题。户籍制度有所放松，一系列城市福利体制改革促使农民向城市转移。虽然经济改革不断推进，城乡收入差距有所下降，但是一系列不利于农村人口的政策依然存在，比如对于劳动力流动的规定继续保留着其歧视性而地方性就业政策仍然给与城市人口以高度的优先地位，另外通过各种收费渠道来加大农村劳动力的转移成本，以“再就业工程”的名义通过惩罚手段诱导企业用本地失业工人代替外来劳动力，这些政策的实行都在很大的程度上阻碍了农村剩余劳动力的转移，造成农村收入渠道单一，把大量的富余劳动力束缚在土地上，造成农村劳动力资源的严重浪费。因此，城乡收入差距下降的趋势能否继续，将仍然取决于政府政策的总体方向。

二、政府政策造成农村贫困的几个主要方面

　　农村贫困是"复杂的问题复合体"，它是由多种因素在特定时空条件下的互动造成的。改革开放前，我国所实施的多项国家政策，包括城乡隔绝政策、农村经济政策、不平衡的区域发展政策以及消极的人口政策，都在某种程度上对农村发展产生了恶劣的影响，使本来贫困的农村变得更加贫困；改革开放后，尽管上述政策有了极大的改变，但其恶劣影响暂时还难以消除，对农村发展依旧发生着强有力的制约作用，农村的贫困成为中国最大的问题。

家庭承包责任制所针对的仅仅是农民激励问题，财政又承担了提高农产品价格的成本，所以开始是城市居民没有遭受直接的损失，一旦农产品价格持续上升导致城市生活费用上升，城市居民的相对收入和福利水平相应的下降，他们便会通过各种方式寻求补偿。由于政府深知政治稳定是进一步改革的前提，自然要对来自城市居民的压力做出反应，结果改革先降低了城市居民的相对福利，继而城市居民对政府施加压力进行政策调查，从而导致有利于他们的收入再分配。这样，在政府政策上仍然没有根本解决农村经济的发展问题，也就无法解决农村、农业、农民问题这个大问题，城乡之间巨大差异的存在就成为社会和政治不稳定的潜在因素，而且更重要的是造成经济效率的巨大损失。很显然尽管有理由城市居民的政府政策虽然在短期内是有效的，但是政府如果长期下去必然导致农村弱势群体的仇富心理的巨大膨胀，所以政府的长期目标应该是推进市场的发育，改变城市偏向政策和制度，促进城乡共同发展。