职能转变与政府创新(一)

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内容提要：政府职能转变与政府创新相互间有着互动关系。政府职能的转变要以政府创新作前提，以政府创新来推动职能转变；政府创新要以政府职能转变为基础，以政府职能转变来带动政府创新。本文通过对中国1987―1988年和1998―1999年所进行的两次政府创新和政府职能转变的分析，并通过对中国政府职能转变滞后的论述，从理顺政府与市场的关系、改善政治与行政的关系和建设电子政府等方面，阐述了政府创新的三种途径。结论是必须以政府创新来推进政府职能转变。

关键词：职能转变 政府创新 行政审批 电子政府 政府与市场 政治与行政

前言

面对全球化和信息化带来的新变化、新挑战、新机遇，世界各国政府都在争先恐后地推进本国全方位、多层次、宽领域的改革和发展，特别是政府的改革和发展。政府的改革和发展，首推职能转变与政府创新。

政府职能是指政府的职责和功能。职责是静态的，功能是动态的。根据社会的发展和需求，政府的职责和功能都会发生变化。因此，所谓政府职能转变，就是指政府的职责和功能的变化、转换与发展。它包括五层含义：

其一，政府职能是发展变化的，不是一成不变的。不同社会形态国家的政府，其职能是不尽相同的；同一社会形态国家的不同时期的政府，其职能是有区别的；就是同一时期政府的两种基本职能的比重也是逐步倾斜、互为消长的。

其二，政府职能的转变，主要是指政府社会管理职能的转变。政府的阶级统治职能只存在一个强化和弱化的问题，关键是要转变政府的社会管理职能，实行政企分开、政社（社会组织）分开、政事（事业单位）分开。

其三，政府职能的转变，意味着政府管理权限的改变。要将属于地方的权力下放给地方，将经营权还给企业，将属于社会组织的权力分给社会，将事业单位的行政权力收回政府、管理权力放给单位。

其四，政府职能的转变，更重要的是指政府管理方式的转换。要变计划管理为市场管理，变单一管理为综合管理，变直接管理为间接管理，变指挥命令为调节服务，变管理为治理。这种管理方式和途径的改变，对于政府职能的转变是至关重要的。

其五，政府职能的转变，实际上也是指政府能力的转换与提高。政府能力是指政府能不能制订一个切合实际的现代化政策、能不能有效地推行这种政策的能力。政府能力的转换与提高，也就意味着政府职能发生了转变。(参见谢庆奎等着《中国政府体制分析》152―157页，中国广播电视出版社，1998年版。)

“创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力”。(转引自刘靖华等着《政府创新》，绪论第1页，中国社会科学出版社，2002年版。)这是江泽民同志科教兴国战略所发出的伟大号召。政府创新是这种创新活动的重要方面。

政府创新就是探索政府体制运转的新方法、新模式以适应新环境的变化和新现实的挑战；就是通过探寻和建立较为合理的政府体制运转模式，从而确保社会资源能够得到最优化配置，确保国家资本能够更好地用于改善人民的生活。无论是追求市场化政府、参与式政府还是追求灵活反应式政府和松绑式政府等具体的政府模式(参见刘靖华等着《政府创新》，绪论。)，政府创新在内涵上体现为以下三个层面的创新(参见刘靖华等着《政府创新》，第68页。)。

一是理论层面上的政府创新。它是政府创新的核心内容，指的是在理顺政府与市场的关系方面（即政府与市场之间的公共选择），应做到更多的市场和更小、更有效的政府，从而在公共服务输出领域引进市场机制，建立公共服务领域的市场竞争机制。

二是体制层面的政府创新。它是体现为结构和功能上政府创新的主要内容。它是指在政治和政府、行政和立法、司法等的横向关系上，以及中央政府和地方政府的纵向结构方面，加以全面改善和创新，重新塑造政治和行政（政策制定和政策执行）之间的关系。

三是技术层面的政府创新。它是政府创新操作方面的内容。以建设电子政府为中心，通过网上发布信息和网上办公，强化信息技术的运用，以改革原有繁琐的政府工作程序和复杂的政府组织结构，最终提高政府行政效率和促进国家经济社会的快速发展与繁荣。

在以上三个层面的政府创新中，作为政府创新的核心内容，政府理论创新最为重要、最为根本，它是指引政府体制创新和政府技术创新的方向，是政府体制创新和技术创新的基础，并直接为二者提供理论服务；政府体制创新则比较复杂、比较艰难，因为它牵涉到方方面面的关系和受影响者的切身利益，需要统筹兼顾、循序渐进和不断强化；相比较而言，政府技术创新较为容易、快捷，但由于电子政府刚刚兴起不久，存在很多诸如网络安全、网上传输精确度等方面的问题，仍需要不断探索、小心推进。