谈媒体对于公共政策议程设置中外压模式的影响(一)

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　　〔论文关键词〕外压模式 媒体 议程设置 影响?

　　〔论文摘 要〕在外压模式下，一个社会问题一旦经过媒体的放大很快就能形成强大的社会舆论，因而就能对政府政策议程的建立产生很大的影响。本文重点结合最近在网上越炒越热从而轰动全国的“华南虎事件”，探讨媒体对于公共政策议程中外压模式的影响，并提出了如何有效地发挥媒体在公共政策议程建立过程中的影响。?
　　
　　根据议程提出者的身份与民众参与的程度，中国公共政策议程设置的模式大致可以分为以下六种：关门模式、动员模式、内参模式、借力模式、上书模式、外压模式。本文重点结合最近在网上越炒越热从而轰动全国的“华南虎事件”，探讨媒体对于公共政策议程设置中外压模式的影响。?
　　
　　一、媒体在外压模式中的作用?
　　
　　尽管早在20世纪80年代中期，中央领导人在提出决策科学化的同时，也提出了决策民主化，但直到20世纪90年代后期以来，带民主色彩的“外压模式”才越来越常见。看这几年的公共政策的变化，基本都是舆论先行。比如农民工问题、医疗改革问题都是先在互联网上炒作，然后进入平面媒体和电视媒体，变成公共议题后，再变成了政策议题，最后变成了公共决策。在外压模式里，议程的提出者更注重诉诸舆论、争取民意支持，目的是对决策者形成足够的压力，迫使他们改变旧议程、接受新议程。一般来说，外压模式有以下几个特点：?
　　第一，只有在初始阶段，外压模式里的议案倡导者是可以确定的。随着议案影响力的扩大、议案支持者的增加，谁是倡导者已越来越难分辩，他们的身份已变得越来越模糊。?
　　第二，所需时间一般比其他模式长。外压模式产生作用的前提是少数人关心的议题变为相当多人关切的公共议程，否则压力便无从产生，而这个过程需要时间。?
　　第三，由于头两个特点的存在，研究者往往很难准确地断定外力究竟通过什么方式最终影响了议程的设置。他们只能按时间顺序将外部压力的形成与政府议程的变动联系起来。?
　　上述三个特点是在一般情况下外压模式具备的特点。但也有特殊情况，即突然出现所谓“焦点事件”，引起社会普遍的关注，进而迫使决策者迅速调整议程。焦点事件发生对某一群人的利益造成现实的伤害、对其他人的利益可能产生潜在的伤害。这类事件的发生使得利益群体、政府官员、大众传媒、以及广大公众对现存问题有更深切的认识，希望纠正明显的政策失误。注意焦点的集中有助于打破已往的权力平衡，使争取议程转换的意见在公众舆论里占据上风，形成强大的民意压力，迫使决策者在短时间里调整政策取向。?
　　出现具有公共性、开放性、交互性、多元性、瞬时性的网络媒体后，公共议程的设置逻辑也开始发生变化。在传统媒体时代，议程说到底是由屈指可数的传媒机构设置的；而政府通过控制传媒机构来影响议程设置相对来说比较容易。进入大众网络时代，情况就不同了，网民可以通过互动，将他们认为重要的问题变为公共议程的一部分。由于网络已成为反映民意的渠道，中国的最高决策层对它也越来越重视。?
　　华南虎事件就属于“焦点事件”。在这次事件中，媒体充当了“扩音器”和“催化剂”。尤其是互联网的兴起，为公众讨论公共事务提供了更为开放的空间。与传统媒体比较，互联网最大的特点是人人都是潜在的信息发布者，信息多向传播，信息传播范围扩大到全世界，信息可以瞬时传遍地球每个角落。这些特点使控制信息难上加难，使普通网民拥有了前所未有的话语权，也使公共权力不再可能完全在暗箱中操作。例如，研究表明，20世纪80年代的煤矿事故比现在更普遍、更严重，但当时矿难并没有成为一个公共议题。20世纪90年代中后期以来，矿难成为国人关注的焦点之一，主要是因为大众传媒对它进行的广泛报导引起了公众的重视。?
　　媒体的作用不仅仅是对公共事务起了发现机制的作用，还具有使“冲突社会化”的催化作用，传媒机构把一度是私人的问题转化成公共问题，扩大了受众的数量，因而改变了政府决策制定过程的动力。而且，媒体在这个过程中连接起了公众与政府决策系统，使公众参与决策成为可能，从而扩大了政策问题的来源。政府政策系统因为媒介的报道而意识到政策议题的存在，媒介赋予事件的意见和关注程度影响到政府对该议题重要性的认识。所以，在聚合公众意见影响政府决策议程方面，大众传媒可以使分散的、潜在的社会意愿和要求转化为明确、集中的政策要求。媒体在政府对哪些问题应该确定为政策问题方面可以起一种提示与补充作用。刚刚发生的“华南虎事件”就很明确地体现出了外压模式下媒体对于政策议程设置的影响。正是由于媒体与民众间的相互联动，才最终形成了强大的舆论压力，从而引起了高层决策者的关注。?
　　
　　二、“华南虎事件”再现?
　　
　　2007年10月12日，陕西省林业厅召开新闻发布会，宣布失踪20多年的野生华南虎重新被发现，其根据是陕西省镇坪县村民周正龙在山中拍摄到了华南虎的实体照片。随后，照片真实性受到来自部分网友、华南虎专家和中科院专家等方面质疑，并引发全国性关注。15日，网友称虎照原形系年画，并将年画传到网上，立刻引起轩然大波。紧接着，四川、广东等地相继发现相同年画。与此同时，年画生产商展示了2002年制作的存档底版图。受年画影响，“挺虎派”官员态度开始动摇，并暗示照片有假。11月23日陕西省林业厅表态“陕西省林业厅作为省政府负责野生动物的行政主管部门，调查、鉴定和发布陕西省的野生动物资源信息是我们的职责。我们发布的野生华南虎信息是建立在深入调查、科学分析、专家鉴定的基础上，是认真、慎重、负责任的。我们坚信陕西镇坪县存在野生华南虎这个基本事实，周正龙2007年10月3日在该县神州湾拍摄的71张野生华南虎照片，包括40张数码照片和31张胶卷负片，经我们鉴定认为是真实的。”11月25日，网易独家曝光全套“华南虎”数码照片，将该事件最核心的证物呈现在公众面前。?
　　12月19日，似乎走入死胡同的“华南虎事件”峰回路转。国家林业局新闻发布会上，有关负责人一句“要求陕西省林业厅本着实事求是、科学严谨和对公众负责的态度，委托国家专业鉴定机构对周正龙所拍摄的华南虎照片等原始材料依法进行鉴定，并如实公布鉴定结果”，让期待已久的公众长舒了一口气。?
　　相信同样长舒一口气的，还有一直被连带着身陷“华南虎事件”漩涡的主管部门――不用再闪烁其辞地强调“照片本身真假并不重要”，不用再苦口婆心地重申“虎照真假不能说明华南虎真相”，从强调没有鉴别照片的权力，到主动承担推进鉴定进程的责任，国家林业局这鼎力一推，终于将讳莫如深的“虎照真伪”话题正面挑明。两个多月公众质疑形成的巨大压力，变成查明真相的动力和魄力，这正是众所期待的科学严谨态度。而有了政府部门的这个态度，更有说服力的最终鉴定结果与虎照的真相，相信也将不远。媒体在这次事件中确实起到了不可低估的作用。?
　　回望两个多月历程，华南虎事件中最为核心的关键词，是“政府”与“民意”。在这个过程中，有关部门的“缺位”和“失语”，无论是左躲右闪，还是消极沉默，都与公众对真相的不懈追问，形成醒目比照。公众舆论与当地政府部门在情绪、观念乃至行为上的错位，坐失了二者良性互动的最佳时机，反映出一些部门处理新时代条件下社会管理问题上的欠缺。这样的欠缺，不独体现在“华南虎事件”，同样存在于“圆明园是否复建”的质疑声中，说明更多的政府部门都必须直面如何适应时代需求的新命题。?
　　真相不会因“闭口不言”而渐趋消逝，疑问也只有在信息的公开透明中才能得以澄清。在信息充分涌流的网络时代，在“以人为本”渐为主流价值观的现代社会，随着技术传播手段的革命，以及公众权利意识的觉醒，类似事件还会不断发生。对于政府部门而言，如何应对既是一种考验，也是一个机会。如果峰回路转的“虎照事件”，让我们收获的不仅是真相，还催生这些深思与追问，那么两个多月的大众关注，就不只是信息时代的集体“打假”，而是文明社会的自我提升了。