关于我国乡政村治模式的现实问题及其优化策略(一)

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论文关键词：乡政村治问题优化
　　论文摘要：人民公社体制终结以后，乡政村治模式在中国农村凸现出来。这有利于国家基层政权进行有效的行政管理，也有助于村民自己管理自己的事务，调动蕴含在乡村中的巨大能动性，提高基层农村社会经济的运行效率，促进三农问题的稳步解决。但是，当前我国农村实际上的“乡政村治”模式存在各种问题，如职权不清，职能错位与缺位。这会影响我国农村的民主政治建设与社会经济的发展。所以需要在体制、法律层面对当前的“乡政村治”模式进行必要的调整。
　　一、我国乡政村治模式的产生
　　我国在l958―1983年期间，实行了长达25年的人民公社模式。人民公社是一种党政不分、政企合一的模式。它把农民的自主权利几乎剥夺殆尽，极大地压抑了农民生产的积极性和主动性、束缚了生产力的发展，从而导致农村生产效率低下，农民生活贫困。随着家庭联产承包责任制的推广，原有的人民公社模式已经明显不适应时代的需要。因而在l982年l2月，第五届全国人民代表大会第五次会议通过的新宪法第95条规定：“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。”1983年1O月，中共中央、国务院又根据这一规定，发布了《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》。于是乡镇政权建制在全国农村重新恢复。之后，l987年l1月第六届全国人民代表大会常务委员会第23次会议又通过了《村民委员会组织法(试行)》，并于l988年6月1日开始试行，于是在全国农村基层普遍地建立了村民委员会。至此“乡政村治”的政治模式完全代替了人民公社“公社、大队、生产队”三级管理的模式。
　　在我国，“乡政村治”是作为“村民自治”的现实表现和应然选择被提出来的。“乡政”以国家强制力为后盾，具有行政性和集权性，是国家基层政权所在；“村治”则以村民意愿为基础，具有自治性和民主性，由村民自己处理基层社会事务。从权力的来源和功能看，农村社会的“乡政村治”的格局是由两种不同的权力构成的。一是自上而下的国家权力，具体表现为在党的政治领导下的乡镇政府行政管理权，其功能是将国家行政管理传递到农村社会，乡镇工作人员领取国家薪金，并对上级政府负责。二是存在于农村社会的村民自治权力，其功能是在国家法律范围内，通过村民自治章程、村规民约等方式对社区加以自我管理。
　　同时，《村民委员会组织法》规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”这一规定，一方面肯定了乡政府和村民委员会是两种不同的权力载体；另一方面强调乡政府与村民委员会的关系是指导与被指导(即指导一自愿接受)的关系，而不是领导与被领导(即命令一服从)的关系。其立法目的是希望改变过去政权直接指令和干预农村、村民事务的做法，转变政府职能，使政府职能适应新时期行政权调整的需要，把属于村民自己的事务交还给村民自己解决。
　　二、乡政村治模式存在的现实问题
　　乡政村治中的“政”与“治”都具有行政性，使乡政与村治之间发生权力的交叉，“侵权”与“越权”难以避免。特别是在法律对村民自治的范围确定如此宽泛的情形下，乡政难免干涉村治，村治也很难不承担乡政下达的任务。乡政府为了实现其行政管理的职能，不能仅仅依靠对村委会的“指导”，它必须“领导”村委会。要村民完成乡政府布置的各项任务，显然仅靠村委会的“协助”是不行的，必须由村委会“负责”完成。而《村民委员会组织法》规定村民委员会只是群众性自治组织，由村民选举产生，对村民负责，并不对政府负责，政府无权对其下指令，乡政府只能直接把行政指令传达到村民。事实证明这是不可能的，结果，乡政府对村委会不得不“侵权”。
　　另外，村委会要完成乡政府布置的任务，仅靠村民的授权显然也是不行的，它必须行使一定的行政管理权，但这又超越了《村民委员会组织法》所授予的村民自治权利。实践中，村委会承担着乡镇政府应该履行的职能，催粮要款都必须由它来完成。与村集体经济的发展等任务相比，这些都是硬指标，村委会的精力往往主要放在乡镇政府布置的任务上。村委会的考核与评价又是由乡镇政府进行，从乡镇政府的角度考察村干部，首先考虑的当然是对乡镇任务的完成情况。不少村干部还从乡镇政府领取一定的补助。这些都违背了乡政村治模式设置的初衷。
　　正是由于这些现实问题的存在，导致目前我国的农村基层管理在很多地区出现了“上面管不了，下面管不好”的尴尬局面。这一局面的产生背离了政策设计者的初衷，也违背了村民自治内含的“自我管理、自我教育、自我服务”原则。同时，这又使得村民自治中最核心的村民的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四项民主权利受到了侵害，影响了人民群众对农村民主政治建设的信心和发展地方社会经济的积极性。所以对目前我国乡村治理的乡政村治模式进行优化就尤为必要了。
　　三、对目前村民自治模式的优化策略
　　从国外的经验和国内当前乡政村治模式面对的窘境上看，农村社会治理的合理模式应该是乡政和村务的合理分权与制衡。
　　从国家和社会关系发展的历史看，“乡政村治”格局有其历史合理性。它有利于调动两个方面的积极性，既实现有效的国家管理，又不至于压抑社会的自主性和活力。但是，“乡政村治”的格局和体制违背了村民自治权的基本法理和村民自治立法宗旨。在走向现代化的中国，乡镇管理对农村社会的改造和推动，是非常必要的，实际上根本不存在没有政权管理只有政权指导的村。没有乡镇政府管理政务和指导村务，村民自治不仅很难有效运作，而且容易受社区和小团体、派系村民私利的驱动，可能成为超越国家法律的元序村。
　　从农村社会治理模式发展看，科学合理的模式应该是乡政与村务的合理分权与制衡。从制度上合理划分乡镇机关权力和村民自治权限是促使乡镇管理与村民自治有机衔接的重要环节。村在乡镇的管辖范围内，应通过建立相应的法律制度规范各自的行为，以明确哪些属于合法的政权管理行为。凡是政府的职权，必须有法律、法规的明确规定；法律、法规没有明确规定的，原则上不属于政府的职权。因此，凡法律、法规没有规定属于乡镇政府办理的事项，如果是村的共同事务，就属于村民自治范围的事项；如果不是村的共同事务，就属于村民个人事务。在具体实施方面，应该从以下几个方面人手。