浅析构建中国农村社会养老保障体系的可行性分析(一)

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论文关键词:农村社会养老保障体系　构建　可行性
论文摘要:中国基本步入了“工业反哺农业”的时期;农村社会养老保障已在实践中积累了一定的宝贵经验;全面建设小康社会为农村社会养老保障体系的构建由理论变为现实提供了可能。
由于中国农村年轻的剩余劳动力向城市快速流动，农村人口老龄化程度将较城市更为严重。农民年老后依靠子女赡养的风险正在日益上升，农村传统的家庭养老保障方式和自我保障方式越来越受到威胁。受多种因素影响，中国农村一直没有建立起严格意义上的社会养老保障体系。现有农村社会养老保险、商业养老保险、社区养老方式、“五保”供养制度、国家救济、农村最低生活保障制度等社会养老保障方式覆盖面窄、发展极不平衡、保障具有应急性，很难从根本上解决农民的养老问题。这为农村构建适合国情的、比较完善的社会养老保障体系提出迫切要求。那么，在中国这样一个农村人口目前仍占到}o%的发展中人口大国，建立农村社会养老保障体系(特别是农村社会养老保险制度)是否可能和可行?这确实是值得深人探讨的问题。
一、建立农村社会养老保险制度是世界各国最普遍的做法，中国基本步入了“工业反哺农业”的时期，构建农村社会养老保障体系在理论上是可行的
社会养老保险制度是工业化社会整个养老保障体系中基本的、核心的部分，是主体内容，是焦点所在，它保障的是绝大多数社会成员的基本的生存利益。能否应对人口老龄化，关键要看能否建立起覆盖范围较广泛、保障水平适度的社会养老保险制度。在许多工业化国家的社会保障体系中，社会保险被公认为是社会保障的内核。国际劳工组织曾给予了高度评价:“在社会政治历史上，没有什么事情比社会保险更能急剧地改变普通人们的生活了”，并强调“社会保险为主要的保障手段”。西方国家则将“社会保险”作为“社会保障”的“同义词使用”，或者“在一般用法上，社会保障和社会保险两个概念经常互换”。美、英、日、瑞典等发达国家社会保障体系的构成框架，无一不是把社会保险列在第一位。社会保险这个“内核”十分“坚硬”，经济全球化使福利国家“在社会救济和社会福利领域有很多的政策方针都在发生着变化”，但“社会保险这个坚硬的内核变化较小”;“欧洲一体化与福利国家的外化”，欧洲共同体的“社会政策和社会行动”，也“基本上没有触动福利国家的机制模式一社会保险”。显然，社会保障(尤指社会保险)在社会保护领域里所处的核心地位已成共识。
全球建立城乡社会养老保险制度的时间差较长，农村一般比城镇晚30年一50年，有的则相差几十年。而社会医疗保险的时间差却相对较短，这与医疗保险的现实紧迫性有关。如今，世界上已有为数不少的国家在农村建立了不同种类、不同水平的社会养老保险制度，将农民纳人了国家社会养老保障体系框架之内。农村社会养老保险制度是在特定的社会、经济、人口背景下产生的。大多数建立农村社会养老保险制度的国家在建立该制度时，农业产值在国内生产总值中的份额都很小(一般占到15%以下)，农业人口在总人口中的比例皆很低(在50%以下)，农业人口少于非农业人口，且正处于老年人口的上升高峰期。而此时，经济发展总体水平较高，人均GDP大都在2000美元以上，有的甚至达到5000至上万美元，具备了“工业反哺农业”的基本条件。全球131个国家(包括发达国家和发展中国家)中，至少有129个国家城乡社会养老保障资金的基本来源均是全部由政府拨款或由政府和雇主出大头、受保人出小头。这无疑构成了社会保障的一个根本性特征。
如果说中国城镇社会养老保险制度的建立以1951年政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》为标志，那么，中国农村社会养老保险制度已经比城镇滞后50余年。目前，构建农村社会养老保障体系的经济社会条件虽说不很充分，但显然已经或趋于成熟，基本进人了“工业反哺农业”的时期，政府有责任为农民建立起全面的社会养老保障体系。按美元汇价计算，中国在2002年时人均GDP达到1000美元，到2020年将达到3001〕美元;农业在GDP的比重已由1978年的28.1%下降到2003年的14.6%;农业劳动力人数也由1978年的70.5%下降到2003年的49.1%;农业人口在总人口中的比重已由1978年的82.08%下降到2003年的59.47%。如果中国的GDP每年按照7.2%的速度增长，总人口按照0.8%的年均增长率增长，预计到2020年，农业人口比重将下降至40%。
　　二、构建中国农村社会养老保障体系在实践中也是可行
尽管中国面临着许多当初发达国家建立农村社会养老保障体系时所不曾遇到的困难，但正如老龄化不可逆转一样，在人口老龄化高峰到来之前的20年左右的时间，我们不能等待条件完全具备再构建，只能在现有条件和基本具备条件的情况下就予以构建，而后逐步推进。那么，中国构建农村社会养老保障体系的基本优势或说可行之处何在?
(一)农村社会养老保障已在实戏中积累了一定的宝贵经验
1.农村养老保障与计划生育工作相结合的有益尝试。在家庭养老仍占统治地位而社会养老保障体系尚未建立的中国农村，计划生育工作始终是个两难问题。如何在计划生育和养老保障之间找到一个比较好的契合点，是理论工作者和实际工作者力求探寻的一个问题。从20世纪80年代开始，中国部分农村地区就根据各自的具体情况，探索适合各自的农村计划生育养老保障方式，逐步建立了实行计划生育的独生子女户和两女户的养老保障制度。民政等部门还对实行计划生育家庭的贫困户给予生活保障补助。按经济保障方式分类，可分为:①农村独生子女保险或独生子女奖励费一次性转作父母养老金。②农村独生子女夫妇和双女结扎夫妇作为养老储蓄或商业养老保险。③实行城乡一体化的社会保障制度。④以发展生产的形式即“绿色养老保险”解决计划生育户养老问题。⑤依靠集体经济向独生子女老年夫妇发放养老金。⑥资金滚动式养老保险。⑦以民间组织形式开办互助式养老基金会。

在实践中，主要形成了“辽宁模式”、“潍坊模式”、“宁夏模式”、“莱芜模式”、“浙江模式”、“云南模式”和“甘肃模式”等7大模式。在这些试点模式中，首次以国家公共财政政策为支撑的鼓励农民计划生育的奖励扶助政策以及特别针对当前已进人老龄的农村计划生育家庭实际困难的政策，是在以家庭养老保障的基础上，由政府实施的对农村计划生育夫妇晚年经济生活的一种政策性的补充保障，属于地方政府和集体的社会政策行为，具有明确的激励导向性和可操作的规定性;从以“计划生育光荣”向以“计划生育实惠”和“以处罚多生为主”向“以奖励少生为主”的政策转变，是把中国的计划生育事业真正建筑在广大人民的根本利益的基础之上，是一种工作思路和制度的全面创新。它标志着农村计划生育工作与养老保障的结合有了可喜的突破，为农村逐步实现社会化养老开辟了新途径。
2.农村社会养老保险积累了一定的实践经验。尽管农村社会养老保险存在着诸多缺陷，但它在探索家庭养老向着农村社会化养老方式的转变上毕竟迈出了实质性的步伐，为今后建立比较完善的农村社会养老保险制度奠定了实践基础。对10多年来中国农村社会养老保险实践的大量研究表明，中国经济发展的不平衡性决定了中国总体上尚不具备全面建立农村社会养老保险的经济条件，而仅是在局部地区基本具备。从区域看，东部地区基本上具备了投保条件，而中西部地区几乎不具备高年龄层的投保条件。中国农村社会养老保险可以依据当地经济发展实际状况，分地区、分阶段、分年龄层或制定特殊政策逐步推进，即建立不同层次“能保尽保”的社会养老保险制度。
在一般认为尚不具备经济条件的地区，可探索对特殊群体的特殊保障形式和特殊的政策措施。山西省吕梁市是一个农业人口为286万、占总人口80%的农业大区，同时也是一个贫困型的老龄化地区。全市13个县中有3个国家级贫困县，5个插花县即准国家级贫困县，是全国18个集中连片的贫困地区之一。2003年，全市农民人均纯收人仅为1515元，比全国2622的平均水平低1034元，比全省2300元的平均水平低708元;全市60周岁以上的农村老年人口占到9.9%。吕梁显然属于无条件建立农村社会养老保险的地区。但是，吕梁市委、市政府从实践“三个代表”的政治高度，把建立农村社会养老保险当作脱贫致富、解决“三农”问题并全面达小康的突破口，大胆探索符合吕梁实际的农村社会养老保险的新的运行机制。他们的主要做法是，①健全管理机构。基本建立了市、县、乡镇三级农村社会养老保险经办机构，开始承办农村社会养老保险和农村劳动力的转移、培训和管理，这在全省尚属首家。②纳人小康指标考核体系。将农民参加养老保险率达90%的具体指标正式列人了市委2003年度宽裕型小康示范村的验收项目，考核分值为4分。这一做法被山西省劳动和社会保障厅行文在全省推广。③农村社会养老保险与农村医疗保障统筹考虑。建立和完善农村社会养老保险制度和新型农村合作医疗制度，探索对农村贫困家庭实行医疗救助的有效办法。④推行让利农民、赤字运行的特殊政策，以期在更大层面上鼓励和吸引宽裕型小康示范村、一般型小康示范村、失地农民、享受买煤矿及依托矿产资源的农村、农民工和乡镇企业职工、小城镇农转非人员参加养老保险。“让利农民”是指在一定条件下，参加农保的待遇优于参加城保的待遇;“赤字运行”是指3年一5年内当地各级政府财政直接注人资金或募捐或发行福利彩票，对农民予以补贴，也可以弥补潜在的一部分政策性亏损。中央财政也将随之开始逐步加大对贫困地区农民养老金的转移支付。
3.农村合作医疗制度正在重建之中。随着市场经济体制的建立和完善，20世纪50年代确立的曾被世界卫生组织誉为“发展中国家解决卫生经费唯一范例”的中国农村合作医疗制度，因资金缺失而逐渐陷人困境，到20世纪90年代几乎全面瘫痪，这成为农民因病致贫、返贫的重要原因。
2002年10月29日，中共中央和国务院发布了《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，要求今后8年在全国农村基本建立起适应社会主义市场经济体制要求和农村经济社会发展水平的农村卫生体系和农村合作医疗制度。同年12月28日，新修订的《中华人民共和国农业法》明确规定，“国家鼓励支持农民巩固和发展农村合作医疗和其他医疗保障形式，提高农民健康水平。”这标志着完善和发展农村合作医疗制度走上了法制化轨道。新型合作医疗制度自2002年下半年试点以来，受到了试点地区广大农民的普遍欢迎。截止2003年12月，全国已有304个新型农村合作医疗试点县的9330.89万农民参加了新型合作医疗，其中中西部地区确定了227个试点县，参加新型合作医疗的农民为4576.49万人，占其农村人口的73.13%。尽管农村新型合作医疗制度还需要在资金保障、使用和管理以及对特困人群的救助等方面垂待完善，但它的实施对于农村社会养老保障体系的全面建设无疑将起到积极的配套、协调作用。