试论异体多元行政问责制的价值理念及其建构(一)
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摘 要： 目前在我国绝大多数行政机关中实行的是同体问责制，同体问责主体设置单一、缺乏制衡，存在着问责范围窄、问责力度弱、问责效用差等缺陷。异体多元行政问责的价值理念是近代民主政治发展和共产党立党为公、执政为民思想的反映。构建以共产党为核心、人大为中枢，民主党派、社会团体、舆论媒体和公民广泛参与的多元主体问责体系是多元问责价值理念的现实要求。要实现由同体问责向多元主体问责的转变，就必须实现体系的制度化与法律化，着力培植多元问责土壤，培养公民问责意识，完善多元主体问责机制，形成多元主体问责网络，确保行政问责制的有效实施。
关键词： 行政问责制； 异体多元； 执政理念
?Abstract: Up till now, the majority of executive ans in our country carry out a homo?an system of responsibility inquisition. This system involves a single inquiring subject and lacks balanced restriction, thus proving deficient in domain, force and efficiency of inquisition. The conception of a pluralistic cross?an system of executive responsibility inquisition reflects the advancement of modern democratic politics and the munist Party's view of working for the public and governing for the people. In order to realize the transition from the homo?an responsibility inquisition to a pluralistic cross?an responsibility inquisition, The systematization and legalization of the responsibility inquisition system must be actualized, the healthy atmosphere of pluralistic cross?an responsibility inquisition must be created and the citizen's consciousness of responsibility inquisition must be developed so that the system may be implemented effectively.
Key Words: system of executive responsibility inquisition; pluralistic cross?an; conception of government ?
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自从行政问责制提出并实施以来，中央和地方各级政府先后颁布了一些条例、法规、规定、办法，通过行政问责追究了某些官员的责任，这在一定程度上整肃了官场之风，对行政权力的正确行使，增强监督合力与实效起到了一定作用。但是，就总体而言，行政问责制的推行与实施还存在着较大的困难和阻力，其中原因也是多方面的。我们认为，行政问责主体的同体单一化是其重要原因之一，而行政问责主体从同体单一向异体多元的转化是行政问责制发展的必然趋势。本文着重阐述异体多元行政问责制的价值理念及其构建问题。
一、 从同体单一向异体多元?问责制转变的必然
同体单一问责是指在行政问责制的体系设计中，问责的主体是行政系统内的机关和相关人员，问责只是在行政系统内部进行，与非行政的外部机关、团体、组织无关或关系不大。目前，在我国绝大多数行政机关中实行的问责制主要是同体单一问责，主要有纵向问责、横向问责和专门机关问责等类型。纵向问责主要指本部门内上级对下级的问责；横向问责主要指本部门内不同职能部门之间的问责；专门机关问责是指系统内特设的行政监督机构进行问责，其相同之处都是问责主体单一。
?行政问责制作为学术语境专用话语是一个舶来品。2003年“非典”之后，对它在理论和实践的研究方面有了较大的进展，并且在行政权力监督、责任追究等方面发挥了积极的作用。应当看到，同体问责是一种主体单一的问责方式，问责方式主要是行政系统内的上级机构或领导
对下一级或同一部门内相关机构对责任的追究。同体问责有直接性、低成本、好操作、可控制的特点，它是现行行政问责体系中一种较为常见的问责形式。但是，同体问责的缺陷也很明显，主要表现为：一是问责体制不科学。同体问责的主体设置比较单一，缺乏制衡。它主要是行政系统内的问责，对体系中更高一层行政权力往往缺乏有效问责，也就是人们常说的“一把手”的权力监督与制约问题同体问责无法有效的解决。单一问责主体设置还取决于政府官员的素质，特别是处于主要领导岗位上的干部的素质，直接影响着行政问责的效果。个人的责任心强，敢于和善于承担责任，就会更多地将个人行为置于问责框架下，对自己的行为后果负责；相反，就会凌驾于组织、制度之上，将责任视为儿戏，同体问责约束力就弱。依靠个人修养的制度设计很容易造成官员行为的出轨。二是问责范围较窄。同体问责易形成问责的内容狭窄，很多官员把问责的范围仅仅锁定在举报、重大事故、媒体曝光，或者上级指定查处的人或事上，导致问责消极被动，使得行政问责难以常态化，问责成了一种无奈的应付行为。加之，很多官员对行政问责的内容缺乏全面的了解，认为问责只是针对特定人、特定事的，或有重大违法乱纪事件发生时才适用的，而属于日常行政职责范围内关系公众切身利益、影响小的事件往往被问责所忽视，以至于造成了“不求有功，但求无过”的庸官，“大错不犯、无所事事”的昏官则无法被问责的现象。三是问责力度较弱。首先，同一行政系统内部的纵向同体,导致下级只看重上级关注的问题与领域，甚至存在着为了投其所好或为了本部门利益，而有意规避和推卸所应承担的责任，这在客观上弱化了问责力度。同一行政系统内上级对下级问责还容易把个人感情掺杂在问责过程中，在一定程度上存在着避重就轻、有意袒护和息事宁人的现象，上一级的问责主体常常成为下级的保护伞和庇护神。其次，同一行政系统内横向存在的不同部门，由于同处于一个利益共同体中，都是对同一个行政首长负责，各部门之间的关系复杂、利益紧密相关，造成问责中领导的意志和部门之间的利害关系影响很大、考虑过多，使问责力度大打折扣。最后，同一行政系统内部设立的专门问责机构，相对来说职责与任务更加明确，能够解决某些问责主体缺位的问题。但是，问题在于这样的问责机构还是行政系统内部的机构，行政隶属于本部门领导，其问责的独立性仍然要受到本系统领导的左右，受到部门内部各种力量的制约，使问责阻力较大，问责结果往往流于形式。四是问责效用难以发挥。问责的效用在于能够使公务员的失责行为得以追究，并给予相应的处罚，以达到警戒预防的作用。惩罚只是手段，使责任得以切实履行才是目的，而同体问责却使问责效用难以全面发挥。由于本系统、本部门内的同体问责缺乏透明性，甚至存在暗箱操作的行为，会使行政官员在承担责任时避重就轻，以引咎辞职、组织处理、行政处分的方式来规避法律责任，使问责的真正目的难以实现；失责行为难以界定，责任的真正承担者难以惩罚，惩罚的措施也难以达到警戒的目的。五是问责缺乏程序性制度设计。在同体行政问责制中，往往由权力大的人来确定和追究权力小的人的责任，实际运作的结果是权力小的人，责任越大；权力大的人，责任越小。究其原因，就是因为缺乏程序性的制度设计，同体问责主体对问责的启动、内容、方式、结果、效能的规定实际上不清楚。如果存在程序性的制度设计，问责的启动是根据原则、按程序来进行的，就能避免了强者对责任的推卸与规避，对作为弱者的被问责方权力的保护也就有了依据。〔1〕目前同体单一问责中存在的职责不清、实效不大的主要原因之一就是缺乏程序性的制度设计。
?总之，同体问责由于本身主体的单一性造成了众多的缺陷，很难适应当今中国特色社会主义民主政治的发展，与建立责任政府、法治政府、服务政府的要求相去甚远。从行政问责制的长远发展方向和趋势来看，实现从同体单一主体向异体多元主体问责的转变是一种必然趋势。
二、 异体多元行政问责的价值理念
?异体多元行政问责是指在行政问责中问责的主体有多个，并且处在不同的社会组织和系统内，主要包括执政党、国家权力机关、行政机关、新闻媒体、民主党派、公民等。从广义上说，它包括同体问责和异体问责。西方一些国家在民主政治建设中关于多元主体问责有较完整的论述，认为政府官员要受到四种力量的问责：一是民主授权的最高权力机关，二是政府专门的监督机构，三是行政系统内部机构，四是政府之外的监督系统，如司法、公众、舆论等。这种问责不仅是系统内的问责，更是系统外的问责。这种以异体问责为主，同体问责为辅，两者相结合构成的问责体系，可以较好地实现民众对政府的监督问责。异体多元行政问责的价值理念是指在行政问责中遵循和体现的民主政治建设的核心价值观。西方国家与我国在异体多元行政问责中的核心价值观是不同的，所表现的价值理念也是有差异的。
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异体多元问责是问责制进一步的发展，是民主政治发展的必然结果。西方国家的多元主体问责理论是建立在政治市场和经济人假设基础上的，认为政治家和官僚同样是自私的，都会追求自身利益的最大化，政府权力容易被滥用，所以人民要对政府进行限制，否则政府官员很容易背离选民利益，走向民主的对立面，造成公共资源的浪费。行政问责的基本理念是实现从对上负责向对下负责的转变，这源于现代政府责任的内涵，即现代政府的政策和行为必须以人民的意志为转移，对人民负责，因为“只有受治者同治理者的关系遵循国家服务于公民而不是公民服务于国家，政府为人民而存在而不是相反的原则时，才有民主制度存在”〔2〕。这也是行政问责制作为一种民主诉求和政治制度产生的理论依据和现实根源。多元主体问责的价值理念是主权在民的思想。人民主权论是现代国家的基础政治理论。卢梭认为，人民通过出让部分个人权利缔结成国家，国家的主权属于全体人民，人民通过政府来行使权利，并用法律来限制政府权利的滥用，因而政府的权利属于人民，政府的目的在于服务人民。人民通过选举用议会制来监督政府，媒体通过自身的特点来揭发政府的不良行为，人民通过成立团体或是行使个人权利来质疑政府的不合理行为，如此问责的主体便走向了异体化和多元化。
?在我国，异体多元主体问责的价值理念是立党为公、执政为民。我们党把立党为公、执政为民的理念作为自己的最根本的执政思想。立党为公还是立党为私，这是无产阶级政党区别于其他政党的分水岭。立党为公、执政为民，是中国共产党的本质特征，是我们党在长期的革命和建设中始终坚持的一贯思想。毛泽东同志说：“共产党人的一切言论行动，必须以合乎最广大人民群众的最大利益，为最广大人民群众所拥护为最高标准。”〔3〕“我们的责任是向人民负责，每句话，每个行动，每项政策，都要符合人民的利益。”〔4〕邓小平同志指出，全党要始终把人民拥护不拥护、人民赞成不赞成、人民高兴不高兴、人民答应不答应作为党的一切工作的出发点和归宿点。“中国共产党员的含意或任务，如果用概括的语言来说，只有两句话：全心全意为人民服务，一切以人民利益作为每一个党员的最高准绳。”〔5〕江泽民同志强调指出：“全党同志的一切工作都是全心全意为人民服务的，都是为了实现好、发展好和维护好人民的利益。”〔6〕胡锦涛总书记在“十七大”报告中也指出：“我们党的根本宗旨是全心全意为人民服务，党的一切奋斗和工作都是为了造福人民，要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。”〔7〕立党为公，执政为民，就必须监督政府的行为。为了更好地监督政府，就必须让人民用更多的形式来监督政府，而多元主体问责就是监督问责的最佳选择。立党为公，执政为民，就成为了问责主体异体化和多元化的价值理念。
?2004年“两会”期间，国务院总理温家宝在《政府工作报告》中强调，“有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿”。2006年，在部署加快推进政府职能转变和管理创新工作时，他又
明确提出，“增强责任感和使命感，努力建设法治政府、服务政府、责任政府和效能政府”。责任行政是现代民主政治的诉求，民主政治要求政府必须是负责的。责任政府是现代民主政治的价值导向，是一种对政府公共管理进行民主控制的制度安排。作为民主政治的一种基本价值导向，责任政府理念要求政府必须回应社会和民众的要求并加以满足，必须积极地履行其社会义务和职责；作为一种制度安排，责任政府意味着要保证政府责任实现的责任控制机制，意味着要强化对行政权力的监督和制约，如立法监督、司法、舆论、公民监督等等〔8〕。问责制是责任政府实现的有效途径，而多元化的问责主体是问责制的内在要求，问责主体的异体化多元化是责任政府的必然要求。
?近年来，公共行政所提出的 “善治”理念，也为多元问责主体提供了一种价值解说。善治理论认为国家治理的主体不应该是单一的，而是多元化的，多元主体之间是权利依赖与合作的关系。它表现在机制上必然是一种资助自治的网络，这一网络要求各种治理主体都要放弃自己的部分权利，依靠各自的优势和资源，通过对话来增进理解，确立共同目标并相互信任、相互鼓励并共同承担风险，最终建立一种公共事务的管理联合体。〔9〕善治的理念是以公民权利为基础，体现民主社会的发展，这个理念有助于公民社会的成长，促进民主多元化，加强对政府的监督。善治理论要求政府的监督必须是多元的、网络的，这也为多元主体问责提供了理论支持。
?当前，在我国民主政治建设和政府体制改革的过程中，异体多元问责制的发展有其必然性。一方面，多元主体问责是防止行政权利滥用的客观要求。行政权力具有管理领域广、能动性强、自由裁量权大、可以强制实施等特点，是最容易违法或滥用的一种权力。由于行政权利掌控着国家资源，如果利用不当，很容易造成行政机构膨胀，资源浪费，导致寻租行为的发生。因此 “行政权的行使与其公益目的的相偏离的现象是无法完全避免的”〔10〕。孟德斯鸠认为，有权力的人们会使用权力一直到遇到界限的地方才休止〔11〕。只有用权力制约权力，才能达到平衡。而多元主体问责的制度安排能够较好地制约行政权力的扩张和滥用，而行政权力本身的特点就决定了问责主体必须是多元的。另一方面，多元主体问责是弥补同体问责缺陷的必然选择。同体问责在实践中的诸多缺陷，可以由多元主体问责来弥补。第一，多元主体问责可以减少人情行政。单一的同体问责易造成人情行政，造成行政责任的隐瞒，而多元主体的问责将问责的权力交给多个主体，因而减少了由于上级领导的偏好而造成行政责任的隐瞒。第二，多元主体问责可以明显提高问责的效果。由于监督是多方面的，行政官员就会时刻约束和检点自己的行为，否则就会被问责，这样就在日常行政行为过程中实现了行政责任的明晰化，达到了通过行政问责提高行政效率的目的，更好地服务于人民。第三，多元主体问责可以弥补同体问责的制度缺陷。同体问责制下同一行政系统中的行政一把手，由于缺乏相对独立的监督主体，常陷入无人问责的境地。而多元主体问责能很好地解决体制内最高领导无人问责的问题，把行政问责的主体从同体扩展到了系统外的异体，且问责主体不是一个而是多个，各个层级的首长和官员都是问责的对象，从而可以从制度上保证问责制的有效实施。
三、 异体多元行政问责制的构建
?从全国范围行政问责制实践的情况看，问责的主体还主要是强调同体问责，各地很少有关于异体问责的规定，更不用说多元主体问责。所以当前主要的任务是从建设中国特色社会主义政治文明和实现政府自身改革出发，构建异体多元行政问责体系，为行政问责制的有效实行提供理论指导。
?1. 构建异体多元的行政问责体系
?根据我国社会主义市场经济发展的现状和当前的政治体制改革的需要，我国的异体多元问责体系必须建立在五种力量之上，政府行政行为要受到这五种力量的问责。第一种力量是我国的执政党――共产党；第二种力量是国家权力机关――人民代表大会；第三种力量是行政系统内的主管部门和专门机关；第四种力量是民主党派；第五种力量是来自新闻媒体、社会团体和公民等。这五种力量相互补充共同构成我国行政问责主体的立体网络，形成多元主体问责的格局。
?要构建异体多元问责主体体系，需要有主有次，有所侧重的逐步推进。体系构建必须以共产党为领导核心，人大为问责主体中枢，并充分发挥公民和新闻媒体的舆论监督作用，增强民主党派参政议政和民主监督的力度，加大司法审查的力度。如此的制度安排是由中国特色社会主义的具体国情和五种主体力量的各自特点决定的。
?第一，共产党是多元问责主体的领导核心。中国共产党是我国的执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心，其政治地位决定了共产党必须是问责体系中的一个重要组成部分。共产党不仅在全国人民代表大会中处于领导地位，而且在政府管理中也发挥着极其重要的领导作用。发挥共产党的问责作用，特别是政府外党的系统对政府内党员的问责，不仅会促进党内民主的发展，更会起到领导示范作用，保证多元问责制的健康发展。共产党的地位和作用决定了必须以共产党为多元主体行政问责的领导核心。