政府投资效益评价标准研究(一)
详细内容
[摘要]政府投资与其他投资主体不同,尽管政府投资涉及范围较广,但其投资更多地还是投向基础设施、基础产业、重点产业和支柱产业,把社会效益最大化作为投资的目标。对政府投资效益的评价要从社会效益、宏观效益、长期动态效益及投资的相关效益等方面来分析,要科学地建立一套适合政府投资效益评价标准的方法及其指标体系。
[关键词]政府投资;效益评价;标准
Abstract: Government is quite different with other investing institution. Although it invests on a large scale, but it mainly focuses on infrastructure, basic industry, significant and pillar industry and it aims at optimum benefits of whole society. So government investment efficiency should be evaluated through four standards: society benefits, macro-benefits, long-term dramatic benefits and investment-related benefits. At the same time, an applicable system of government investment efficiency evaluation methods and standards should be established scientifically.
Keywords: government investment? investment efficiency? efficiency evaluation? evaluation standards
一、政府投资项目经济评价特点
广义上讲,凡由政府出资、筹划或决策的项目均为政府投资项目,狭义的政府投资项目主要指全部投入或部分投入各类财政性资金的项目。政府决策项目指政府不出资,而由民间机构出资,但政府保持对项目取舍的决策、授权和监管,如特许经营的BOT项目。
政府投资与其他投资主体不同,尽管政府投资涉及范围较广,但其投资更多地还是投向基础设施、基础产业、重点产业和支柱产业,因此政府投资不是追求利润最大化,而是把社会效益最大化作为投资的目标。因此,对政府投资效益评价标准不能仅仅从微观经济效益、直接效益、局部效益、短期效益来考察,而主要从社会效益、宏观效益、长期动态效益及投资的相关效益等方面来分析[1]。
1.从社会效益考察政府投资的绩效
经济是社会发展的基础,没有或不提高经济效益就难以推动社会的发展,也不可能提高人民的生活水平,因此,投资讲求经济效益天经地义。但政府投资首先要讲求社会效益,特别是政府投资涉及城市化、就业、社会工作效率、社会生活质量、减少交通拥挤、增加生活自由时间和社会生活福利保证等问题时,就不能仅仅局限于狭义的经济效益。例如,在特大城市修建地铁和绕城铁路,工程造价高、运营收入低众所周知,如果仅用投资盈利率和投资回收期等指标来衡量,政府就不会去投资。但若从解决城市数以百万计人口的交通困难,改善职工居民的生活、工作条件的社会效益来看,政府投资兴建地铁和绕城铁路是必需的。
2.从政治效益考察政府投资的绩效
政治作为上层建筑,是经济的集中表现,体现国家和人民的长远的最大利益,但政治又有其独立性。政府的一部分投资追求的主要就是政治效益。比如,对国防需要的投资、对边疆地区建设的投资。尽管这些投资的工程造价高、工期长、成本大,投资效益系数低,但仍必须投资,这涉及到国家安全问题。特别是中央提出西部大开发战略以来,明显加大了对西部的投资,这不仅是实现我国现代化建设战略目标的必然要求和缩小地区差距、实现共同富裕的社会主义的本质要求,更为重要的是它是保持全国稳定、民族团结和边疆安全的迫切要求,具有政治含义。因为西部地区与周边十多个国家接壤,边境线长,是少数民族比较集中的聚居地,而且相当一部分跨疆界居住。只有边疆民族地区的经济和社会发展了,各族人民的生活水平不断提高,才能为加强民族团结和巩固边疆奠定坚实的物质和思想基础,为全国的现代化建设提供稳定的政治和社会环境[2]。
3.从宏观经济效益考察政府投资的绩效
我国实行的是宏观调控下的社会主义现代市场经济,经济建设既要讲求个别部门、地区、企业的微观经济效益,又要从全局来考察整个国民经济,即全社会的宏观经济投资效益。政府投资主要是追求宏观经济效益,宏观经济效益的衡量不是用具体确切的数字,即利润或利润率来表示。譬如,政府对城市基础设施,包括道路、给排水、热力、煤气和通讯等工程的投资,就不能以回报的利润为考察标准,而应该看这些投资对城市经济的发展和居民生活质量究竟有多大提高和改善。从宏观经济效益来考察政府投资的绩效,也可以通过投资对GDP增长的贡献率以及投资拉动国民经济增长的百分点来衡量,比例越高,说明投资绩效越好,反之亦然。
4.从长期效益或潜在效益考察政府投资的绩效[3]
恩格斯在《自然辩证法》一书中指出:“到目前为止存在过的一切生产方式,都只在于取得劳动的最近的、最直接的有益效果。那些只是在以后才显现出来的、由于逐渐的重复和积累才发生作用的进一步的结果,是完全被忽视的。”而政府投资追求的恰好就是只是在以后才显现出来的长期效益或潜在效益。譬如,在西部大开发中,为了切实加强生态环境的保护和建设,中央政府做了大量投资。这种投资绝不可能立竿见影,这就要从它的长期效益及关联效益去考察。因为只有大力改善生态环境建设,西部地区的丰富资源才能得到很好的开发和利用,也才能改善投资环境,引进外资、技术和人才,加快西部地区的发展。尤其要看到,改善西部地区的生态环境,对于改善全国生态环境,具有重大意义。如果不抓紧、加快实施在西部地区恢复林草植被、治理水土流失,那么长江、黄河日渐淤积,洪水灾害不可能得到根治,广大中下游流域将永无宁日。再如,为了防止特大洪灾的发生,中央拨巨款加固、整修长江等堤坝。这种投资的效益更是漫长的、潜在的,也许十年、五十年不再发生特大洪灾,但不能因此而不投资,一旦再发生百年不遇的特大洪灾,那么这种投资的减灾效益将是无法估量的。
当然,我们讲政府投资以追求社会效益为最终目标,并非完全否定或忽视经济效益,决不能借口社会效益或政治效益,在投资中大手大脚、滥建滥上、胡乱定点、盲目布局,要尽可能争取好的经济效益,这两者并不完全矛盾。这就要求在投资决策阶段,提高决策的科学性、民主性,加强宏观调控,进一步明确经济发展战略目标,部署好合理的投资规模、结构及布局。在投资实施阶段要精心设计、精心施工,力争缩短工期、保证质量、降低造价。目前,要进一步完善招标制度和重大项目法人制度。在投资回收阶段采取有效措施,尽力缩短投资回收期,全部回收投资,为政府提供更多新的积累和扩大再投资的能力。除此以外,投资经济效益的好坏还取决于经济体制和投资体制是否合理,因此,需要进一步深化经济体制和投资体制的改革。
二、政府投资效益评价标准的方法与原则
1.有无对比——增量分析。有无对比是将有这个项目和没有这个项目时的各种效益情况进行对比,从而确定有多少效益可以归结于这个项目,主要考虑的是外部效果和无形因素。因此,只需要识别和估算的是项目的增量效益和费用。
2.机会成本原则。在经济活动中,为获得一定的效益所耗用的资源代价,不能简单地以购买时的实际支出来计算,还应考虑决策时所放弃的收益。资源用于某一种用途就失去了用做其他最有价值用途的收益,这种用途牺牲的最高代价,就是机会成本。